黄益平:金改是结构转型的最重要核心

　　近日，中国经济50人论坛成员、北京大学国家发展研究院副院长黄益平发表了题为“金融改革与中国经济转型”的主题演讲。黄益平认为，中国经济增长的成功经验在于双轨制，主要包括计划与市场的双轨制、产品市场与要素市场的双轨制两方面。但是随着中国经济发展到今天的状况，双轨制已经很难持续下去，到了不得不改变的时候。在产品市场与要素市场的双轨制方面，金融市场的扭曲是最突出的问题，需要通过利率市场化与人民币国际化加以完善。

   金融改革的短板在哪里

　　我国很多金融资源的配置和价格并不完全由市场决定，金融机构的治理也没有得到根本性的改善，中国的银行更像政策性银行而不是商业银行。

　　黄益平认为，中国经济增长最突出的两个特征，第一个特征是过去的增长速度一直非常快。另一方面，经济增长在结构方面有很多问题，包括失衡的问题、收入分配不公的问题、效率低下的问题、环境污染的问题等等。中国的经济增长方式，一方面看来是非常成功，但是另外一方面看来问题非常大，究竟应该怎么看这个问题？

　　过去十几年来，政府一直说要转变经济增长方式。十一五规划说要改变增长方式，十二五规划说要改变发展方式，就是怎么样把增长从原来的强调数量改变为重视质量，使原来粗放的增长变为可持续高质量的增长。黄益平说，这方面的工作实际上过去十几年一直在做，但是似乎效果不是很好。

　　中国渐进的改革方法，有的说是摸着石头过河，总的来说是渐进的，或者有的人把它称为双轨制的改革。双轨制从经济增长的效果来说是比较有效的，尤其比前苏联、东欧的改革方式效果要好，主要体现在没有造成经济极大的震荡方面。双轨制的核心是把原来计划内的一块继续保持，在计划外生出一块市场经济，并且让它高速增长。

　　双轨制或者渐进改革是非常好的改革方式，同时它又有很多难以克服的问题，难以逾越的障碍，比如说行业垄断、利益集团、官员腐败，这些问题不能简单的说都是过去改革的问题，但是有相当一部分问题是跟过去的这种改革方式有关系。

　　过去觉得这些问题慢慢地随着发展就能解决，就克服掉了，所以过去喜欢说在发展中解决问题。然而实际情况是，一些问题在发展中解决了，一些问题没有解决。于是现在碰到一个很重要的问题，就是过去改革的方式和过去增长的方式，创造了很多成绩，但与此同时带来了很多非常严重的问题，这些问题有一些是结构型的，有一些是制度型的，很难克服。怎么样看改革的策略，更重要的是下一步怎么解决这个问题。

　　黄益平认为，如果把中国的金融改革和金融开放政策与其它国家做一个比较，会发现中国的金融抑制程度是非常高的。从全球来看，上个世纪70年代以来，金融自由化一直在推进，在发展中国家主要是从上个世纪80年代开始，中国的金融政策和全球的趋势是一致的。但是更重要的是，中国的金融政策抑制的程度仍然远远高于世界平均，远远高于中等收入国家的平均，远远高于低收入国家的平均。中国对利率有管制，对汇率有干预，对金融机构产权有控制，对信贷配置有影响，对跨境资本流动有严厉的管制，所以从各个方面综合起来看，中国的金融政策抑制的程度还是非常高。

　　然而一个悖论是，尽管有这么严重的金融抑制政策，但是中国的增长没有出现很大的问题。似乎金融抑制政策没有成为阻碍或者是遏制经济增长的一个很重要因素。

　　黄益平说，如果看今天的中国金融体系，应该说这个体系相当完整了。把中国金融体系和国际上的金融体系做一个比较，国际上有的成分中国大多数也都有，中国有商业银行、政策性银行、中央银行、证券公司、保险公司等等，一行三会的监管体系也已经建立起来。

　　今天，中国有这么规模庞大、数量巨大的金融机构，组成了一个金融体系，应该说取得了非常大的进步。第二个成绩非常突出的是，中国的金融规模非常大，最明显的一个指标是广义货币(M2)占国内生产总值(GDP)的比重。简单来说就是金融规模相对而言发展到了什么程度。这个比重现在是200%左右，在全世界都已经非常高了。

　　那么中国金融改革的短板在什么地方？第一个是开放市场，第二是改善机制。

　　我国很多金融资源的配置和价格并不是完全是由市场决定的，央行会管制利率、干预汇率。包括银行现在的资产配置，包括规模和构成，央行或者是其它监管机构对它都还有一定的影响。跨境资本流动的影响更明显，甚至过去相当一段时间，新公司股票上市配额(IPO)都是由政府来决定的，市场已经形成，但是市场的作用非常有限。这是中国过去改革中存在的一个非常突出的问题。

　　第二个突出的问题是，金融机构的治理没有得到根本性的改善。大型的国有商业银行，现在已经是上市公司了。但是从治理结构、治理框架、治理行为上看，很难说它的决策已经变成了真正的市场行为。中国的银行行为更多像是政策性银行而不是商业银行。

　　要素市场扭曲让发展难以为继

　　在国有和民营的双轨制或者计划与市场的双轨制以外，其实在产品和要素两个市场之间还有一个双轨制，导致一方面增长速度非常快，另一方面结构性矛盾很突出。

　　黄益平说，过去双轨制改革的策略，或者说中国市场化过程的方式，其实在很多中国的经济学家包括国外的经济学家中都有一定的共识。

　　双轨制的第一个核心是国有与民营之间的双轨制，就是改革开放初期的策略是先保留国有企业，让它继续生产、继续生存，继续发展，但是主政策是要支持民营经济、非国有经济更加快速发展。非国有、非计划经济这一块变得足够大以后，就几乎可以忽略国有、计划经济这一块，于是中国就进入了市场经济。第一个双轨制的策略应该说是相当成功的。

　　双轨制的第二个核心就是中国的经济改革更多的是一种改进，在改革初期没有出现哪一个团体、哪一个群体受到了非常大的伤害。从政治上来说，在社会上对这样改革的支持度要高很多。

　　这是两个很明显的好处，它的缺点是因为有计划内、计划外之分，很容易产生两轨之间的套利，或者说腐败。

　　黄益平认为，除了国有和民营之间的双轨制，或者叫计划与市场之间的双轨制以外，其实在过去的改革当中在产品和要素两个市场之间还有一个双轨制。尽管大方向是往市场经济走，总体的改革是往市场经济过渡，但是如果在36年以后的今天看中国经济，可以很明显地看到，产品市场，包括农产品、制造业的产品、服务业的产品，大多数的都已经放开，它们的价格基本上是在市场上由供求来决定的。与此同时，要素投入品市场，比如说劳动力市场、土地市场、资本市场、能源市场，凡是能够用于生产、投资、投入的要素，它们的市场仍然存在非常普遍而且严重的扭曲。

　　资本市场的扭曲就很突出，而金融抑制就是在资本市场的扭曲，包括对利率的影响、对汇率的影响、对资金配置的影响。在资本、在土地、在能源方面，政府要压低投入品价格的倾向非常明显。政府为什么要这样做，第一条是希望在适当的程度上仍然对资源的配置保有重大的影响力。第二个更重要的原因，就是为了保证经济的高速增长，要把投入品的价格压得比较低。它的核心是在过去30多年中，一直在不断从居民收入向企业经营收入再分配。这就导致了消费占比越来越低，消费疲软或者消费不足。居民收入增长赶不上GDP的增长，这在很大程度上跟要素市场扭曲是有关系的。

　　要素市场的扭曲和产品市场较完全的放开，一个直接的结果就是导致一方面增长速度非常快，另一方面结构性矛盾很突出。这个结构性矛盾很突出反映在结构失衡、收入分配不公、效率低下、环境污染等方面。

　　金融政策需要达到的目的，跟两个双轨制也是有关系的。第一个目的，发展经济。在计划经济的年代，资金的融通或者调配主要是靠国家的计划，不是靠金融体系，所以当中国要发展经济的时候，金融体系就可以发展起来。与此同时，政府还需要对金融体系有一定的控制力。一方面金融高速发展，另外一方面在金融体系当中政府保留了各种抑制性的政策。

　　黄益平说，双轨制在上个世纪90年代开始碰到了三大危机。第一危机是财政危机。改革初期的时候，财政收入占GDP的比重大概在36%，到90年代初下降到了11%，很多人就担心会不会发生财政危机。第二个危机是国企的危机，后来才有了抓大放小的改革。第三个危机出现在90年代后期，是银行危机。1998年亚洲金融危机爆发的时候，很多经济学家做了测算，中国当时的银行坏账率高达40%。这三个危机最后没有真正变成显性的危机，但是有巨大的风险。90年代的很多改革，其实在很大程度上就是希望缓解或者解决我们第一个双轨制的问题。

　　要素市场的扭曲其实碰到了一个难以为继的问题。为什么碰到这个问题？第一个理由是，中国现在的增长模式已经难以为继，存在失衡、低效、收入分配不公等问题，这些问题很难让中国的增长可持续。第二个比较明显的问题是，在扭曲过程当中出现了一系列新的风险，但是由于地方政府和中央的支持，这些风险在短期内都不会出现非常大的问题。第三，所有的金融主体或者是经济部门，最后都在透支中央政府的信用，这个过程如果不断持续下去的话，银行如果不能很好地控制风险，最终会出现大问题，这也是现在经济面临的最大的风险。

　　如果不进行遏制，可能会成为更大的、系统性的问题。而且，过去许多可以说是行之有效的作法，现在其实已经很难再继续下去，所以不变已经不可能了。

　　金融改革是结构转型中最重要的核心

　　金融抑制在上个世纪80年代和90年代，对中国经济增长有正的影响，但是到了本世纪以后，金融抑制政策对经济增长的影响变成了负的，对经济的伤害越来越严重。

　　黄益平说，中国经济已经进入了中等收入这个水平，大家都知道，我们现在很多讨论是关于中国应该怎么避免中等收入陷阱。他做的一个研究，就是看金融抑制对于经济增长到底有什么样的影响。最后得出的结论很简单，金融抑制在上个世纪80年代和90年代，对中国经济增长有正的影响，但是到了本世纪以后，金融抑制政策对经济增长的影响变成了负的，对经济的伤害越来越严重。

　　黄益平说，全世界分为低收入国家、中等收入国家、高收入国家。金融抑制对不同收入组别经济增长的影响是不一样的。如果把金融抑制政策放到低收入国家考察，最后的结果是不显著的。也就是说在低收入国家，金融抑制与否对经济增长没有很显著的影响。但是到了中等收入国家以后，这个影响就非常显著。也就是说，中等收入国家如果保持金融抑制政策，对经济增长的伤害非常大。到了中等收入国家，到了中国今天这个地步，就必须加速金融改革，才能让经济保持持续的增长。

　　传统的金融抑制理论认为，金融抑制有两个不好的影响。

　　第一个是降低效率，因为是政府在配置资源，并不是市场配置资源。第二个是影响金融深化，不能完全自由发展。降低效率和影响金融深化，都是不利于经济增长的，所以黄益平称它为慢金融效应。

　　一般而言，政府严厉的管制金融政策，对经济增长肯定是不利的，这也是经济界通常的看法。但是到后来发现又出现了一个新的效应。它的含义是，如果政府干预和控制金融机构，一般来说国有金融机构的效率可能不是特别高，所以对经济是有影响的。但是它起码能够快速有效地把储蓄转化成投资，这样的话经济可以很快增长。黄益平认为在市场不发达、监管水平比较低的国家，如果是开放的条件还不具备，有可能金融抑制政策更加有能力处置那些所谓的市场失灵，对增长可能是正的影响。在经济当中这两个效应是同时存在的，只不过有的时候慢金融效应为主，有的时候是新发现的效应为主。具体到中国，就是在上个世纪80年代、90年代的时候，是新发现的效应为主，所以对经济增长有正面影响。但是现在慢金融效应变成了更加重要的效应，也就是说金融抑制对经济增长的遏制变得特别突出。

　　改革是中国下一步经济增长模式转变的核心，换言之就是两个双轨制的改变。

　　黄益平认为，中国的增长模式、经济模式现在已经开始改变。上面说到，中国经济增长模式最突出的两个特征，一个是增长速度非常快，一个是结构失衡很严重。现在来看，中国的增长速度已经在下降，但是没有出现过去一直担心的大面积的失业和社会动荡等问题，说明经济结构已经在发生变化。2008年以前基尼系数在不断上升，意味着我国收入分配不断恶化，2008年以后已经可以看到有一些积极的改进。消费占GDP的比重下降是大家一直担忧的问题。关于这个问题，黄益平研究发现，2008年以后总消费占GDP的比重开始回升。

　　黄益平说，其实最重要的转型是金融改革。在所有的要素扭曲当中，最严重的就是金融市场的扭曲，所以金融市场的改革在下一步经济结构转型中应该是最重要的核心。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里头具体分成11个方面，如果概括起来其实是三个方面，第一个方面是准入，第二个方面是市场机制，第三个方面是监管和金融基础设施。总体上看来，是要让市场发挥更多的作用。

　　具体的来看，金融改革最核心的是两条，国内是利率市场化，国外是人民币的国际化。这两个其实是统领了很多的其它的改革。

　　利率市场化中国最后需要做的不多了。因为中国债券市场的利率已经放开了，货币市场的利率放开了，甚至贷款利率也已经放开了。最后可能要做的就是把存款的上限放开，就完成了利率市场化。央行行长周小川最近表态说，要用两年的时间实现利率市场化。但是这个说起来容易做起来难。因为如果存款利率上限放开了，第一个问题就是国有商业银行是不是还需要进一步改革，让它成为更负责任、更有市场担当的金融机构，然后才能把利率放开。第二个问题是市场上很多存在软预算约束的主体能不能先改变它的行为。

　　人民币国际化涉及到汇率的改革，资本项目的改革，跨境资本的使用等问题，最后能不能让人民币变成一个国际储备货币，最终是由国际市场决定的。而国际市场是根据中国经济规模、金融市场、中国制度环境做决定的。制度环境涉及到货币政策的体系，也可能涉及到法制的体系和政治的体系。

　　黄益平最后说，中国经济的变化其实已经开始，有一些还需要推进，增长速度可能还会放慢。中国的通胀压力会提高，收入分配会改善，经济结构会变得相对平衡，产业升级会不断加速，最后经济周期会变得更动荡。如果分析是对的，中国以后的经济模式和中国经济的特征会和过去30年有很大的差别。但是我们这个增长模式可能会更加可持续，这也是我们很想做的很重要的结论。有的经济学家说中国是所有的具有规模的新兴市场国家里头唯一没有发生过一次重大金融危机的国家，我们能不能保持这样一个纪录，我们还需要做很多的努力。

　　问与答

　　问：为什么还需要两年时间来放开金融改革？

　　黄益平：为什么大家觉得要慢慢来，主要是希望在开放的过程当中，我们能改善效率，但同时不会受到危机或者金融不确定性的巨大伤害。在金融开放中，改善效率和不稳定性是同时出来的。控制不好，很多新兴市场国家金融开放之后发生的第一件事情是金融危机。

　　问：您如何看待目前劳动力市场、能源市场改革现状，如何评价金融改革与这几个市场改革的相互关系？

　　黄益平：能源、资源类价格的改革走得会比较快，这点大家比较清楚。劳动力市场的改革势头也很明显，因为要城市化，户籍制度要改革，福利体系可能要一致化。土地制度改革不是很清楚，尽管三中全会里面有很明确的表述，但是到底会怎样落实，怎么执行现在不是特别清楚，所以现在很难判断土地制度到底怎么改革。当然是有方向了，我的理解，土地的特性一方面是生产投入品，所以它的价格应该由市场来决定，另外一个是作为个人的财产，那它需要落实产权以便流转。但是现在似乎有不同的看法，到底下一步能不能很快地走，我不是很有信心。

　　金融改革当然跟其它的改革都是有关系的。土地制度改革如果做好了，对金融改革也有帮助，对城镇化也有帮助。土地变成财产帮助农民在城市里面定居，减少城乡居民收入差距，也可能用他的土地财产构建城市住房，甚至支持他的社会福利体系。同时他有自己的土地，就有适当的经济权利，即便不是产权。他可以用他的宅基地作为抵押来融资，也可以帮助金融活动的推进。所以这几个之间应该是结合在一起的。

　　我个人最关注的还是金融改革，而且我觉得金融扭曲是我们今天中国要素市场扭曲最为严重的。

　　问：我们国家在过去发生了很多非法集资的事情，进行金融改革之后，利率实行市场化以后，收益越高风险就会越大，一旦出现风险以后是不是还是由政府来买单？

　　黄益平：这里头有两个问题，第一个是我们怎么看待非法集资，有的真的是非法的、是不好的，也有一些是灰色地带。为什么有很多非法集资，因为政府对利率管控太过头了，大家享受不到市场利率。非法集资也好，民间借贷也好，互联网金融也好，影子银行也好，理财产品也好，在一定意义上都是一种变相的利率市场化，所以它有积极的成分在这里头。

　　这些金融活动，简单的来说可以帮助我们提高资金配置的效率，对于投资人、对于融资人都有好处。它的缺点是，这些金融活动没有很好的金融监管框架，所以我个人觉得一方面要把现在的金融管制给释放了，或者说放松，但同时要对这些金融活动有适当的监管。比如说理财产品，一个项目到市场上融资，这个时候你需要做的是两个事情，第一是要有充分的信息披露，让投资者真正了解在投一个什么东西。第二个，既然是市场化的行为，就要承担市场的责任。我去买这个产品，给我10%的回报，当然不能想像还是和银行的3%一样的低风险，那是不可能的了。但是怎么做到这个，现在比较麻烦。信托的违约能不能发生，我觉得现在是一个根本性的阶段。如果违约这一步走不出去，金融抑制放开是蛮危险的，所有危险全部放大放在政府资产负债表上，最后爆炸是早晚的事情。

　　简单总结一下。第一，我并不是特别担心非法集资，非法集资里面有一些和现在监管条款不是很吻合，但它是市场行为。第二，我们要加强监管，同时违约包括个别金融机构破产是必须的，这个问题不解决不行。金融里这叫道德风险，你去追逐高投资回报，但不考虑风险，次贷危机就是这样发生的。最后把风险积累到一定程度，总是要爆炸的，这是一个巨大的问题。这也是回答，既然有共识为什么没有简单放开来，担心的就是这个风险。

　　黄益平简介

　　黄益平，北京大学国家发展研究院副院长、中国经济研究中心教授。兼任澳大利亚国立大学克劳福特公共政策学院Rio　Tinto中国经济讲座教授，英文学术期刊《China　Economic　Journal》主编和《Asian　Economic　Policy　Review》副主编。主要研究领域为宏观经济与国际金融。