上海自贸试验区周二首秀

自贸区立法本身也是制度创新的一部分。可以预见，在今后很长时期内，处理改革与立法的关系都将是中国各级立法机关面临的重大课题。根据2014年各地公布的地方政府工作报告，全国现有20多个地区正在或计划申报自贸试验区。此番上海的立法实践，无疑是各地共同关注的样本。

上海自贸试验区条例(草案)(以下简称《条例(草案)》)本周二"首秀"，似乎没有想象中那么"弹眼落睛"，但事实上，自贸区立法，重要程度、眼球指数以及难度系数都创造了地方立法史新高。自贸区改革"先行先试"的定位和"重大改革于法有据"的法治要求，要求立法者在改革和立法之间踩准步点，于是引出了地方立法表达国家事权、政策入法等立法新难点。

政策引入

表达国家事权而不越权立法

《条例(草案)》共有九章六十条，以国务院批准的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)和13个国家部委的支持政策为蓝本，尤其是投资、贸易、金融、税收四章内容，几乎是现有政策的浓缩版。

"自贸区总体方案和其他政策早在去年底就陆续公布。这一次的自贸区条例，我们担心公众觉得''不解渴''。"市人大常委会法工委主任丁伟介绍，作为国家级的特殊经济区域，上海自贸区的建设和管理，很多事权属于国家。论立法权限，前述内容涉及立法法规定的"基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度"等国家专属立法权事项。诸如金融领域的开放创新，国家希望在自贸区内进行压力测试;还有国家安全审查、反垄断审查，也是自贸区监管制度中不可缺少的环节。如何用地方法规表达国家事权而不"越权立法"，成为法规首先要解决的技术问题:一审草案主要通过有选择的"政策引入"来规避越权立法。在国家安全审查、反垄断审查表述上，则使用了"建立审查工作机制"的表述，以使上海地方能够参与相关审查工作。

开放性设计

平衡法律稳定性发展多变性

以上海自贸区建设为代表的新一轮改革开放，与过去有个很大的区别:对"先行先试的合法性"非常关注。自贸区要探索"制度破冰"，但不能在无法可依的情况下发展，"改革过程中，需要修改法律的先修改法律，需要得到法律授权的，按法律程序进行。"

"自贸区探索制度创新，如果涉及国家相关部委职权范围，目前的立法模式是先由国务院或有关部委出台支持政策，或者先进行央地协商，再由地方层面落实保障。"丁伟介绍。

自贸区立法遇到的棘手问题是，许多政策处于动态推进过程，条例要应对国家法律法规可能出现的变化，也就是处理"法律的稳定性与改革发展多变性的关系"。草案拟采用"开放性设计":国家相关政策、措施如发生变化，按照调整政策执行;国家如对其他区域新出台改革试点措施，按照规定执行。

开门立法

搜集建议更好回应社会期待

2006年天津获批建立滨海新区综合配套改革试验区，2008年国务院批复的总体方案有外贸、金融、外汇管理等牵涉国家事权的内容。目前天津市人大正修订原《天津滨海新区条例》，对前述内容，他们不打算进行细化，仅作方向性规定，意在给实践探索留下空间。丁伟认为该做法可以借鉴，"一方面消除可能的法律风险;另一方面留下创新空间。"

常委会委员吕贵、万建华则提出，十八届三中全会关于全面深化改革的决定，对完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、构建开放型经济新体制等改革事项有详尽表述，有些事项的改革力度超出了《总体方案》和中央部委政策，委员们认为，这是上海自贸区立法可以挖掘的立法依据。

"自贸区条例应该更好地回应社会期待。"丁伟告诉记者，一审过后的两个月，市人大常委会计划开展高频率的"开门立法"活动，通过立法"开放日"、专家研讨会、小型听证会、"比稿会"等方式搜集社会各界的修改建议。记者注意到，从本月23日到6月中旬的每个工作日和大部分休息日都有相关安排。

来源  文汇报

(编辑者：wanghui)