【佛山改革】国务院发展研究中心：农村土地改革佛山是个样板

 建立城乡统一的建设用地市场。这是十八届三中全会关于农村改革的重要阐述。今年政府工作报告也提出要积极推进农村改革，赋予农民更多财产权利。

2007年在全国率先启动“三旧”改造试点工作的佛山，近年来积极探索农村土地市场化改革。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英接受佛山日报专访时表示，佛山在农村土地改革上是个鲜活的样板，下一步可争取成为全国农村土地改革试点，探索更多经验。

刘守英。（资料图片）/佛山日报记者周敏摄

佛山“三旧”改造有创新

记者：佛山在2007年率先启动“三旧”改造，积极探索农村土地市场化改革。您如何看待这种探索？

刘守英：包括佛山在内的珠三角地区，以前农村集体建设用地主要是来用发展工业。但在城镇化过程中，农村集体用地渐渐由以工业用地为主转为以城市用地为主。然而，按照现行国家法律，农村集体建设用地无法直接流转到城市用地市场，这是佛山乃至珠三角城镇化面临的最大瓶颈。

佛山“三旧”改造，通过政府搭建平台，打通开发商资本与村集体土地的供需关系，最终实现土地市场化、资本化。其创新核心，就是解决农村集体建设用地如何从过去搞工业化到现在搞城市建设、实现产业升级的问题。

让农民分享到城镇化成果

记者：佛山这种创新具体体现在哪些方面？

刘守英：一是继续保留农村集体建设用地作为城市、产业升级的用地，政府不再单纯靠征收农民土地实现城市空间布局扩展。二是解决农民在土地增值收入分配更合理的问题。以往土地增值收入大部分由政府拿走，但现在政府不征地，土地增值收入更多流向农民和村集体。三是城镇化过程中用地模式改革的问题。直接让农村集体建设用地流入市场，改变整个供地模式。四是创新城市投融资模式。以往政府征地后，大量的城市建设资金需要通过土地来融资，给政府带来很大的金融风险隐患。现在大部分由用地者及村集体来投融资。五是让农民真正参与到城镇化进程，分享城镇化成果。以前征完地后，拿到货币补偿的农民只能在城市自谋出路，但现在不是这样。

深化改革仍受制于现行法律

记者：借助“三旧”改造契机，佛山在探索农村土地市场化上取得成效，但要全面深化改革，是否会受制于现行土地法律政策？

刘守英：事实上，目前佛山“三旧”改造的很多做法已突破现行土地政策和法律，这是试点的权利。但如果继续全面深化下去，仍会受限于现行的法律政策框架。首先，“三旧”改造大量土地都是城市范围内的农村集体建设土地，但宪法规定城市用地是属于国有，这本身就产生矛盾；其次，法律允许国有用地进行抵押、租赁、出让，但农村集体用地不被允许。

按照现行征地制度等相关法律制度，土地增值收入主要是归政府，但实际上现在土地增值收益主要给了农民和集体。如果征地制度不改革，这条路很难走下去。

记者：通过“三旧”改造试点，佛山探索了不少改革经验，这些经验在全国是否起到借鉴作用？

刘守英：十八届三中全会关于农村土地改革的工作部署，是以试点形式来开展。佛山在农村土地市场化改革方面探索出很好的经验，在全国是个鲜活的样板，很有典型性。我认为下一步佛山可以积极争取成为全国农村土地改革制度的试点，进一步深化农村土地市场化改革。在试点基础上进行总结，上升到国家政策法律层面，推动整个国家的土地政策改革。

事实上，佛山在“三旧”改造中已经实践十八届三中全会关于土地改革所部署的一些工作，如有条件可再系统地进行综合全面的试点。

通过试点来形成办法规则

记者：佛山下一步该如何继续做好这个试点工作？

刘守英：一要通过试点，探索农村集体建设用地如何合法进入市场，通过试点来形成办法规则；二是试点允许已经进入市场的农村集体存量土地，与国有用地一样，可以租赁，出让及抵押融资；三是总结征地制度改革经验，让非公益性、经营性用途的农村集体土地，可以不通过征收直接进市场，这将有利于解决城市化用地的空间问题；四是进一步探索土地增值收入分配，政府、农民、村集体组织三者如何分配，可以进一步总结；五是进行税收试点，政府在土地增值收入上减少势必会影响城市公共服务建设等的投入，未来农村集体用地进入市场如何征税，也可以试点探索。

专家资料

刘守英，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长。研究领域为制度变迁、土地制度与发展经济学。其代表性论文有《土地制度改革与国民经济成长》、《集体建设用地进入市场:现实与法律困境》等。

佛山日报