影子银行“基本法”出炉 明确归口监管

2014年伊始，中国的影子银行或将面临一场全面的监管风暴。

据知情人士透露，一份旨在厘清影子银行概念，明确影子银行监管责任分工，以及完善监管制度的文件已于近日正式下发。

一直以来，从基本概念、准确规模到最终定性，各界对于中国的影子银行都存在巨大争议。上述文件则是第一次在官方层面明确了影子银行的概念、监管制度等一系列问题。从某种程度上来说，这是中国影子银行体系的一部“基本法”，为下一步加强影子银行监管指明了方向。

“肯定了影子银行的历史必然性和积极贡献，要求疏堵结合、趋利避害。”一位银行业分析师称，预计各部委将响应此文件，发布具体的落地措施。例如，市场等待已久的“9号文”。

“市场讨论已经非常多，现在是时候进行全面监管了。”某股份制银行人士对《第一财经日报》表示，影子银行全面监管的消息在业内已经传了很久，他也不会感到意外。

昨日，记者向银监会求证是否收到此份文件，以及是否还会下发“9号文”，但截至发稿，尚未收到银监会的回复。

影子银行终得厘清

一直以来，中国的影子银行显得迷雾重重，由于计算口径不同，影子银行的规模，也没有一个准确的数值。曾有多家机构估算的中国影子银行规模，从5.8万亿~30万亿元不等。

例如，中国社科院金融法律与金融监管研究基地发布的《中国金融监管报告2013》预计，2012年底中国影子银行规模或达到20.5万亿元（基于市场数据）。

事实上，在中国，影子银行这一概念，属于“舶来品”，如何界定一直存在广泛争议。

最窄口径只包括银行理财业务与信托公司两类；较窄口径包括最窄口径、财务公司、汽车金融公司、金融租赁公司、消费金融公司等非银行金融机构；较宽口径包括较窄口径、银行同业业务、委托贷款等出表业务、融资担保公司、小额贷款公司与典当行等非银行金融机构；而最宽口径包括较宽口径与民间借贷。

“对影子银行实施监管，需要首先认定影子银行的范围。”交行首席经济学家连平（微博）对本报分析称。他表示，很多人谈及影子银行，会认为是一个负面的事情，其实不然。

上述知情人士认为，我国影子银行主要包括三类：一是不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等；二是不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；三是机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。

其实早在此前，对于影子银行的作用，监管层亦未持全盘否定态度。

例如，央行行长周小川谈及影子银行时就曾表示，金融服务也确实需要多样化，过去传统银行对有些服务是不太容易提供的，所以就会有其他多样化的服务产生，这也是不可避免的。

“影子银行的产生是金融发展、金融创新的必然结果，作为传统银行体系的有益补充，在服务实体经济、丰富居民投资渠道等方面起到了积极作用。”但上述知情人士同时还称，2008年国际金融危机也表明，影子银行风险具有复杂性、隐蔽性、脆弱性、突发性和传染性，容易诱发系统性风险。

谁批设机构谁负责风险处置

既然容易诱发系统性风险，该如何评估当前中国影子银行体系的风险？

上述知情人士给出的一个总的判断是，当前，我国影子银行风险总体可控。与此同时，对于今后影子银行的发展，“堵疏结合”的原则也得以确立。

“坚持一手促进金融发展、金融创新，一手加强金融监管，防范金融风险，落实责任，加强协调，疏堵结合，趋利避害。在发挥影子银行积极作用的同时，将其负面影响和风险降到最低。”上述知情人士还称。

现阶段，中国的金融体制为“分业经营、分业监管”，基于这一实际，对庞大的影子银行体系，明确监管分工就显得必要且紧迫。

“按照谁批设机构谁负责风险处置的原则，逐一落实各类影子银行主体的监督管理责任。”上述知情人士还称，建立中央与地方统分结合，国务院有关部门分工合作，职责明晰、权责匹配，运转高效的监督管理体系。

具体来看，这种监管分工主要体现在四大方面：

首先，已经有法定监管部门的，由相关部门按照法定职责分工分别实施统一归口监督管理。其中，各类金融机构理财业务，由国务院金融监管部门按照法定职责和表外业务并重的原则加强监督管理。

银行业机构的理财业务由银监会负责监管；证券期货机构的理财业务及各类私募投资基金由证监会负责监管；保险机构的理财业务由保监会负责监管；金融机构跨市场理财业务和第三方业务由央行负责监管协调。

招商证券宏观分析师谢亚轩认为，金融机构混业发展与监管存在矛盾，影子银行的监管需要“一行三会”等相关监管机构的共同协调。实际上，对于影子银行的监管分工也体现出各大监管机构的协调性。

其次，对已经明确由国务院有关部门制定规则、地方人民政府负责管理的，实行统一规则下的地方人民政府负责制。例如，融资性担保公司由银监会牵头的融资性担保业务监管部际联席会议制定统一的监督管理制度和经营管理规则，地方人民政府负责具体监督管理。

第三，对已明确由地方人民政府负责监督管理、国务院明确行业归口部门的，由地方人民政府根据行业归口部门统一要求负责具体监督管理，行业归口部门牵头制定完善相关法规制度和政策措施。

最后，对于尚未明确监管主体的，则需抓紧进行研究。其中，第三方理财和非金融机构资产证券化、网络金融活动等，要求由央行会同有关部门共同研究制定办法。

“影子银行最大的领域是泛资管的融资性业务，是未来监管的一个重点。”连平分析称，从社会融资总量来看，非信贷的规模发展迅速，除去债券和证券融资，有相当一部分就是泛资管融资性业务的范畴，各类机构都在消除对外扩展延伸的藩篱，交叉性金融让监管变得不再容易。

此外，上述知情人士还称，要积极发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用，重点对跨行业、跨市场的交叉性金融业务监管协调。

划定监管红线

在明确监管责任分工的基础上，细化到具体的各类影子银行上，监管思路已然清晰。

“金融机构理财业务方面，各类金融监管部门按照代客理财、买者自负、卖者尽责的要求，严格监管金融机构理财业务。”上述知情人士称，督促各类金融机构将理财业务分开管理，建立单独的理财业务组织体系，归口一个专营部门；建立单独的业务管理体系，实施单独建账管理；建立单独的业务监管体系，强化全业务流程监管。

一直以来，银行理财由于规模庞大、涉及投资者众多，受到的关注度最高。早在去年3月，银监会还曾下发“8号文”，要求压缩非标准化债权资产。此次对金融机构理财业务的规范，不仅仅限于商业银行，证券公司、保险公司均有提及。

该知情人士称，商业银行要按照实质重于形式的原则计提资本和拨备。商业银行代客理财资金要与自有资金分开使用，不得购买本银行贷款，不得开展理财资金池业务，切实做到资金来源与运用一一对应。证券公司要加强净资本管理，保险公司要加强偿付能力管理。

对于资产规模已超过10万亿元的信托，重点则在加快推动信托公司业务转型。明确信托公司“受人之托，代人理财”的功能定位，推动信托公司业务模式转型，回归信托主业。运用净资本管理约束信托公司信贷类业务，信托公司不得开展非标准化理财资金池等具有影子银行特征的业务。建立完善信托产品登记信息系统，探索信托受益权流转。

此外，上述知情人士还称，金融机构之间的交叉产品和合作业务，都必须以合同形式明确风险承担主体和通道功能主体，并由风险承担主体的行业归口部门负责监督管理，切实落实风险防控责任。

值得注意的是，该知情人士并未全盘否定“通道功能主体”，而是要求以合同形式进行明确。

一直以来，信托被认为是银行表外融资的主要通道，此前监管机构也曾叫停“银信合作”，之后却有更多的创新合作在不断演进。最近两年，随着创新的出现，券商、基金子公司等亦加入了这场“通道业务”的狂欢之中。

“现在银行的创新业务中，通道类业务占比较大。进一步规范压缩通道业务，意味着银行的创新业务将要改变方式。”某地方商业银行行长对本报表示，不少银行的创新业务与表外业务有关。

此外，在小贷公司、典当行、担保公司、融资租赁、网络金融等领域，该知情人士均细数了禁忌领域。

具体来看，小额贷款公司不得吸收存款、不得发放高利贷、不得用非法手段收贷；典当行要回归典当主业，不得融资放大杠杆；融资租赁公司要依托适宜的租赁物开展业务，不得转借银行贷款和相应资产；非融资性担保公司不得从事融资性担保业务。

网络支付平台、网络融资平台、网络信用平台等机构要遵守各项金融法律法规，不得利用互联网技术违规从事金融业务。而对于私募股权投资基金而言，严禁开展债权类融资业务。

银行业金融机构按规定与小额贷款公司发生的融资业务，要作为一般商业信贷业务管理。银行业金融机构也不得为各类债券、票据发行提供担保。

“影子银行监管，需要开正道，关闭邪道。”中行国际金融研究所副所长宗良称，银行表外业务如果规模压缩，可以发展资产证券化等。

而在连平看来，影子银行监管趋严，更加规范化发展，长期来说是一件好事。这样可以避免一些突发的风险发生，也可以避免更为严厉的监管。