钢铁等产能过剩久治不愈 体制因素是关键

我国产业结构升级进入“双期交汇”新阶段

经过了30多年持续快速发展，我国重化工业和制造业取得了巨大进步，钢铁、汽车等220多种工业品产量居世界第一位，新能源、新材料、高端装备制造等新兴产业发展方兴未艾，电子商务、现代物流等生产性服务业快速发展，产业结构的宽度和深度都得到前所未有的拓展。

但是，我国仍处于工业化中期向后期的过渡阶段，工业化的历史任务尚未完成，产业结构高度化的目标没有完成，从产业价值链低端向高端的跨越没有完成。与此同时，第三次工业革命的到来，使我国产业结构升级进入“双期交汇”的新阶段。一方面，我国仍处于工业化、信息化的追赶期。作为工业化后发国家，仍在沿着先行国家开辟的工业化、信息化道路追赶前进，要素结构、产业结构和空间布局结构优化升级仍有巨大的空间；另一方面，我国已经进入第三次工业革命的导入期，以信息技术、制造技术、能源技术、材料技术交叉融合、深度渗透、群体兴起为特征的第三次工业革命为我国实现工业化发展的后来居上打开了“机会窗口”，为加快产业结构的战略性调整提供了历史性机遇。抓住机会则有可能在工业化的结构、质量、效益等方面缩小与发达国家的差距，乃至实现超越，抓不住机会差距则会被进一步拉大。

“双期交汇”意味着我国推进产业结构升级必须从存量和增量两个方向上做文章。从存量上做文章，就是对既有产业的改造与升级，主要有两条实现途径：一是淘汰和转移落后产业，二是改造提升传统产业。从增量上做文章，也要从两方面入手：一方面，要大力培育和推进新一代移动通信装备、智能制造、三维打印等战略性新兴产业的发展，以搭建创新平台和营造创业环境为主，帮助新兴产业尽快度过起步阶段的发展瓶颈期；另一方面，要抓住第三次工业革命带来的契机，大力发展研发设计、大数据、云计算等高端生产性服务业，推动生产性服务业迈进发展的快车道。

推动产业结构优化升级必须完成要素和体制机制的双重转换

未来10年是我国改造提升传统产业和培育发展新兴产业，推动产业结构调整优化的关键时期。产业结构升级的关键所在，就是提高产业持续创新能力，而其背后的根本推动力，就是要素和体制机制的双重转换：

从要素转换上看，国际经验表明，一个国家要真正确立产业的竞争优势，应逐渐摒弃建立在低端劳动力、土地、一般性设备等初级要素禀赋上建立的比较优势，转而培育高素质的人力资源、现代化的基础设施等高级要素。

改革开放之初，我国依托劳动力、土地、自然资源等要素比较优势，实现了产业结构不断升级和经济较快增长。但随着适龄劳动人口比重下降、劳动力成本快速上升、资源环境约束日益增强，中国产业基于要素低成本的竞争优势快速削弱，依靠传统要素实现产业升级和经济增长已难以为继，必须实现要素转换战略，使产业结构升级更多地建立在人力资本、知识、技术等复杂和高级要素上。

相比要素转换，体制机制转换是我国产业结构升级的根本保障。改革开放以来，我国经济能够保持持续高速增长，一个重要原因就是在一些重要历史时刻及时改革束缚经济发展的体制机制，释放制度红利。从党的十一届三中全会做出改革开放的决策，到1992年邓小平南方谈话和党的十四大召开，再到2001年加入世贸，都是我国适应形势变化主动做出的重大制度调整，有效推动了生产力的发展。但近年来，我国一些制度红利有所减弱，一些产业由于缺乏有效的市场竞争，没有形成自我发展的内生机制和创新能力。因此，必须加快改革不合理的体制机制，为产业结构升级提供有效的制度保障。

实现产业结构升级，既要消除“制度陷阱”又要创造制度红利

每一次工业化阶段转换的背后，都是与相应的生产力和生产方式相匹配的经济制度的转换和调整。对于后发工业化国家，由于工业化过程在时间上被高度压缩，这种制度调整的频率和幅度肯定会相应加大，但由于制度相对于经济来说是慢变量，由此而导致制度的转换和调整难度也成倍地放大。因此，人们通常所说的“中等收入陷阱”，更恰当的说法应该是落入了路径依赖和体制僵化的“制度陷阱”，结果导致工业化进程受阻和产业结构升级停滞。未来10年能否释放“结构效应”，实现发展方式的转变和产业结构的升级，关键要看能否认真贯彻落实十八届三中全会精神，消除“制度陷阱”，创造制度红利。

消除“制度陷阱”，就是要通过改革，消除现有体制机制中与经济发展方式转变以及产业结构升级不相适应的地方。以当前社会广泛关注的产能过剩问题为例，不仅传统的钢铁、建材等行业出现库存积压，光伏产业、风电设备等新兴产业也出现产能过剩。市场具有优胜劣汰、自我修复的功能，一般不会出现某个行业长期的产能过剩现象。中国的产能过剩问题却久治不愈，深究之后会发现体制因素是关键。官员政绩的GDP考核制度，中央和地方财权和事权不匹配，都加剧了地方政府的投资冲动。如果不突破现有的体制框架，优化资源配置，抑制盲目投资，消除产能过剩的政策目标是难以实现的。

创造制度红利，就是通过创新体制机制，为产业结构升级创造有利条件和发展空间。要将战略性新兴产业和高端生产性服务业发展所需要的体制机制，作为创造“制度红利”的突破口，按照“非禁即准”的原则完善市场准入管理，扶持新兴企业和科技型中小企业发展。进一步完善税收激励政策，针对战略性新兴产业和高端生产性服务业智力投入高、进项抵扣少的特点，在实行所得税优惠政策的基础上探索增值税减免的办法。将金融创新和技术创新结合起来，对中小企业研发阶段起到孵化器作用的风险投资、天使基金和私募股权投资，应在有效监管的前提下鼓励其发展。

以智慧、绿色、包容式发展的产业政策推进产业结构升级

创造制度红利，就要适应时代变化，深化改革，实现从要素驱动阶段的产业政策向创新驱动阶段的产业政策转换，以智慧、绿色、包容式发展的产业政策推进产业结构不断优化升级。

任务之一，是正确处理好政府、市场、社会等产业治理主体的关系。要深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。加快要素市场化改革，深化电力、石油、天然气、土地等领域价格改革。要转变政府职能，政府不直接干预产业的具体活动，主要是加强战略、规划、政策、标准制定和实施，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展和绿色增长，弥补市场失灵。要高度重视社会中介组织的培育和发展，引导其在产业政策制定、共性技术平台打造、产业预警等方面发挥更好的作用。

任务之二，是综合运用好法治、经济、行政、信息等产业治理手段。加强公正司法建设，依法保护各种所有制、各类规模企业以及公民的产权和合法权益，依法维护市场竞争秩序，惩罚市场失信行为。在经济手段上，要自觉运用市场规律，尊重企业在产业升级中的主体地位，激发新活力。在行政手段上，增强政府决策的科学化水平和快速反应能力，强化政府监管职能。在信息手段上，要借助互联网和大数据、云计算等信息网络技术，推进产业投资信息共享和信息公开披露，构建完善的经济信息服务体系，为产业投资提供决策依据。

任务之三，是构建产业政策的科学制定、有力执行、动态调整、自我纠错的良性循环机制。统筹考虑各行业发展，增强产业政策制定的科学性、公平性，避免少数行业政策的过度叠加，避免政策上的“套利行为”和机会主义。适应形势变化，做好产业政策的动态调整。加强产业政策事前、事中、事后评估，健全评估标准，及时纠正不合理的政策。