控烟条例细则将出 如何执法成最大难题

在餐厅吃饭，遭遇吸烟不听劝阻者，可以举报了。

根据11月24日国务院法制办开始征求意见的《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》的相关规定，未来不只是餐厅这样的公共场所，连在公交车站带雨棚(或顶)的地方，也将全面禁烟。

“未来这个条例很可能将出细则，具体解释哪些地方将被禁烟。”一位不便具名的专家说。

根据上述送审稿，所有室内公共场所一律禁止吸烟。一些公共场所的室外区域也包括在全面禁烟的范围，这包括幼儿园的所有室外区域，高校、医院、体育馆的相关室外区域，以及公共交通工具的室外等候区域。

此前，各地包括天津、广州、哈尔滨等城市出台了禁烟条例，不过各地禁烟场所表述不一。像天津对餐厅禁烟进行了明确规定，广州则将电梯禁烟进行了说明。

不过，禁烟最大的难题是如何执法。因为抽烟时间很短，所有的公共场所范围大，执法人员存在人数不够的问题。另外一些区域比如学校、地铁等，执法人员还不能轻易进入。

中国疾控中心控烟办公室研究员杨杰告诉21世纪经济报道记者，控烟条例未来出台后，要做好宣传，形成好的氛围。执法人员开始可以重点执法，公众可以进行对公共场所吸烟者进行劝阻。“单靠执法人员，禁烟工作不容易抓好。”他说。

此外，也有专家认为烟草管理体制有待理顺，烟草专卖机构和控烟机构应该分开。

控烟区域争议

根据上述控烟条例送审稿，所有室内公共场所一律禁止吸烟。

一些室外区域也包括在全面禁烟范围，这包括托幼机构、儿童福利机构、学校、活动中心、教育培训机构等以未成年人为主要活动人群的公共场所的室外区域;高等学校的室外教学区域;妇幼保健机构、儿童医院、妇产医院的室外区域; 体育、健身场馆的室外观众坐席、赛场区域、公共交通工具的室外等候区域等。

这意味着，整个小学、幼儿园，甚至操场都属于禁烟的范围。而公共交通工具的室外等候区域，则意味着将公交站等雨的雨棚，也纳入了禁烟的范围。

上述规定意义重大。

新探健康发展研究中心主任王克安指出，新规其实很严格，覆盖的区域比较广，像地铁、餐厅都覆盖到了，“餐饮店是公共场所，电梯也是，都不能吸烟”。

21世纪经济报道获悉，此前到底哪些地方该禁烟，一直存在争议，各地实施情况不一。

比如天津禁烟条例规定，未设置吸烟室的餐饮场所、歌(舞)厅、公共浴室，禁止吸烟。

广州的禁烟条例规定，电梯内部及其室内等候区域;商场、书店;旅馆、宾馆、酒店、招待所、培训中心、度假村等提供住宿休息服务的经营场所的大堂以及其他室内公共区域，属于全面禁烟范围。

此前，北京市人大正在为控烟条例草案进行二审，争议最大的还是哪些区域该全面禁烟。比如宾馆有排风系统的是否该吸烟，存在争议。

本报记者获悉，目前甚至一些单位部门和事业单位，以及机场等区域，仍有吸烟室。这些区域在未来存在被关闭的可能。

一位不便具名的专家指出，未来哪些区域要禁烟，应该有一个详细目录，这就是说，控烟条例很可能要出一个细则。

执行难题破解

不过，控烟最大的问题，是如何执法。

根据上述送审稿，个人在禁止吸烟场所(区域)内发现吸烟行为，可以要求吸烟者立即停止吸烟;或者要求该场所的经营者或者管理者进行劝阻;乃至向监督管理部门举报。

中国疾控中心控烟办公室研究员杨杰认为，像在餐厅，个人发现有抽烟的，可以让服务员劝阻。如果还不行，则可以举报，执法部门进行执法。

但是鉴于公共场所众多，人员也有限，执法只能是巡视，“接到举报则重点执法”。

根据上述送审稿介绍，对公共场所控制吸烟工作的监督管理职责的部门，包括卫生计生、教育、公安、民政、人力资源社会保障等多个行政部门。

个人违反本条例规定，在禁止吸烟场所(区域)吸烟的，由相应主管部门行政执法人员责令立即改正，并可处以五十元以上五百元以下的罚款。

单位或者机构违反本条例规定，未实行全面禁烟或者未按照规定设置吸烟点的，由相应主管部门责令限期改正，并可处以一千元以上一万元以下罚款;拒不改正的，处以一万元以上三万元以下罚款。

但此前不少地区出现了执法难的情况。比如2013年春节前，广州市城管委爱卫办拟针对夜间违规吸烟现象较多的情况，组织全市夜间联合执法期间，食药、公安部门均反映人手不足，导致夜间执法行动失败。

另外，控烟处罚难。2012年9月1日是广州新版控烟条例实施首日，15个执法部门800名执法人员进行控烟执法，当天共有44名市民被罚。此后，再难当场处罚人员。 广州新版条例实施9个月时，广州仅有155人和12家单位被处罚。

下一步怎么办?

上述控烟条例送审稿的起草说明指出，从国内外控烟立法实践来看，有多种执法模式。如上海、广州、天津、哈尔滨等采取多部门共同执法模式，深圳、长春、香港、澳门等采取卫生计生部门牵头执法的单一部门执法模式。

综合国内外执法模式和中国实际情况，本条例拟采取多部门联合管理模式。即卫生计生、教育、公安、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、交通运输等部门，在各自职责范围内负责对本行政区域内的公共场所控制吸烟工作监督管理。没有明确主管部门的公共场所由卫生计生行政部门负责监督管理。

新探健康发展研究中心主任王克安认为，执法部门发挥作用只是一方面，最主要的还是靠志愿者等社会力量监督。

“在公共场所吸烟者被人劝阻后，会有压力，但是这有一个过程，主要是未来要形成良好的禁烟环境。”他说。

应减少经济对烟草依赖

多名专家认为，从长远的发展看，应该减少经济对烟草行业的依赖。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧指出，从国际上看，烟草是没落行业是肯定的，国家通过提高税率来限制烟草行业发展很有必要，“特别是要减少对烟草行业的税收依赖”。他说。

中国烟草行业利润之大，令人叹为观止。根据现在国家烟草专卖局局长凌成兴今年年初的说法，2013年，全国种植烤烟2092万亩。全国烤烟收购均价24.6元/公斤，同比提高3.1元/公斤;烟农种烟总收入623亿元，同比增长6%。

该年烟草行业全年实现工商税利9559.86亿元，同比增加910.47亿元，同比增长10.53%。全年上缴财政总额8161.22亿元，新增近1000亿元，增长13.9%，占到2013年全国公共财政收入129143亿元的6%左右。

烟草种植也关系到许多人的生计。云南省楚雄彝族自治州楚雄市东华镇莲华村委会桃节村一位农民告诉记者，目前烟草每亩种植亩产烟草220-280斤，每斤20多元，这样，每亩成本为2000多元，但是毛收入有4000多元，这样去掉成本后，每亩纯收入有2000多元，这比种植水稻收入要高1倍左右。

不过，根据国家税务总局研究所研究员石坚等人的研究，中国吸烟造成的经济成本和医疗成本之和，要超出烟草对经济的利税。因此提高烟草税税率，有利于提高烟草税收入，减少吸烟者。

上述禁烟条例送审稿起草说明指出，据调查，我国现有吸烟人数超过3亿，15岁以上人群吸烟率达28.1%，其中男性吸烟率高达52.9%，是全球男性吸烟率最高的国家之一。

少年吸烟状况同样不容乐观，13-15岁初中学生烟草使用率为6.9%，其中82.3%的学生尝试吸烟行为发生在13岁之前。7.4亿非吸烟者遭受二手烟危害。每年死于吸烟相关疾病的人数达136.6万，超过因艾滋病、结核、疟疾和伤害所导致的死亡人数之和。

截至2012年，已有100多个国家制定了公共场所控制吸烟法或控烟综合性立法，其中44个国家施行了全面无烟法律。但是，中国还没有公共场所控制吸烟方面的专门法律或行政法规。

全国自2008年以来，只有北京、上海、杭州、广州、哈尔滨、天津、青岛、兰州、深圳、长春等13个城市出台了控制吸烟地方性法规。

在管理体制上也有待变革。据本报了解，目前中国负责控烟的组长单位是工信部，卫生部仅是副组长单位。

有不便具名的专家指出，国家烟草专卖局和中国烟草总公司是两块牌子，一套人马。要想控烟，需要将烟草专卖局和烟草总公司分开，否则“一边控烟，一边发展烟草行业，利益是冲突的”。

来源  21世纪经济报道

(编辑者：wanghui)