中国三大政策性银行改革方案获批 资本约束成关键

4月12日，官方宣布，由中国央行[微博]会同有关单位提出的国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的改革方案，已经正式获得批准。

其中，国家开发银行明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。

在此前中国官方相关文件中，开发性金融曾被描述为“政策性金融的高级阶段，是结合当前中国实际情况，具有中国特色的金融形态”。

对此，中国央行相关负责人12日对中新社记者表示，开发性金融机构定位为主动服务于国家战略，但银行对项目有选择权，依托信用支持。“市场运作，中长期保本微利，实现财务可持续”，这是开发性金融区别于政策性金融的最大不同之处。

相对应的，政策性金融机构仍为“国家兜底”，虽然现在基本可实现中长期可持续发展，但不排除在特定年景、特定项目局部赔钱。

1994年，三家机构作为中国的政策性银行而成立。多年来，为中国的“两基一支”(基础设施、基础建设、支柱产业)建设、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供金融服务，特别在应对国际及区域金融危机冲击等方面，发挥了不可替代的重要作用。

但自诞生以来，商业性银行和政策性银行之间有关定位、成本、约束、越界的争论持续至今，政策性银行改革的呼声一直如影随形。

在20年的发展中，伴随着国际环境的变化和自身职能定位的调整，三大机构不断在政策性和商业性之间曲折探路，改革几度启动又陷入重新思考。

早在2006年，中国政府工作报告已经提出“推进政策性银行、邮政储蓄机构等其他金融机构改革”；2013年和2014年又连续两年提出“实施政策性金融机构改革。”2015年，政府工作报告首次明确“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用”。

专家指出，当前，中国加大结构性改革力度，加快实施创新驱动发展战略，建设一带一路、京津冀协同发展、长江经济带以及新型城镇化等重要战略，这都需要巨大的基础设施投资，其中，开发性金融和政策性金融是先导性力量。

如今，三家机构改革方案的获批，标志中国政策性和开发性金融机构改革取得了重大突破和实质性进展。

央行负责人对记者表示，通过改革，中国农业发展银行和中国进出口银行政策性功能和定位更加突出，资本实力和抗风险能力显著增强。治理结构、约束机制、内部管理进一步健全，金融服务和可持续发展能力稳步提升，从而在支持外贸发展、实施“走出去”战略、服务“三农”、推进城乡协调发展、维护国家粮食安全等方面发挥更加重要的作用。

同时，国家开发银行通过深化改革，开发性金融机构的功能和定位更加明确，有助于发挥其在重点领域、薄弱环节、关键时期的重要作用。

尽管官方并未公布三大银行改革具体实施方案，但从批复函件中，仍可看出改革方案的几大关键点所在。

其一，官方将按照“一行一策”的原则，补充三大银行的资本金。中国央行相关负责人12日对记者透露，三大银行的资本充足率将统一按照10.5%的标准实施。

其二，首度明确提出将对三大银行采取“资本约束机制”。此前，对政策性和开发性金融采取何种约束机制，坊间一直存在争议。

其三，明确要求三大机构完善组织架构和治理结构。此前，虽然国家开发银行于2008年12月成立股份有限公司时就成立了董事会，而近期履新中国进出口银行的胡晓炼也是以党委书记、董事长的身份上任，但三大机构在公司治理方面仍存很大改善空间。

对于“一行一策”的改革，官方批复函件的表述包括：国家开发银行“不断完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制”；中国进出口银行“提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制”；中国农业发展银行“通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制”。