化解产能过剩亟须解决的问题及建议

　　2013年以来，我国出现了大面积和多行业的产能过剩现象，经济增速大幅度放缓，导致难以通过新增需求消化过剩产能。产能过剩引发投资效率持续走低，成为制约我国经济健康发展的重要问题。中央对此高度重视，近几年的中央经济工作会议都将化解产能过剩作为经济工作的主要任务之一，国务院专门制定了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(以下简称《指导意见》)，做出了部署要求，各部门和地方政府制定了相应的配套政策，推动了化解产能过剩工作的开展，取得了积极进展。不过，我们在调研中也发现，本轮产能过剩具有范围广、程度深、延续时间长和化解难度大的新特点，当前在化解产能过剩过程中仍存在一些亟须解决的问题。

　　当前在化解产能过剩过程中亟须解决的问题

　　(一)政策执行中存在一刀切的问题

　　当前产能过剩的总体表现是不少行业的产能利用率非常低，部分行业的产能利用率不到75%。但产能过剩行业存在结构性问题，同质化程度高的重化工业产品和低端产品的供给严重大于需求，而与此同时，一些中高端产品、差异化程度高的产品有效供给不足，供不应求。比如，产能严重过剩的钢铁行业面临着低端供给过剩和高端供给严重不足的结构性问题。根据海关总署统计，2015年，我国厚钢板、中板、冷轧薄板、特厚板进口仍然持续增长，分别同比增长18.5%、6.9%、4.5%和3.2%。这些进口钢材品种主要用于大型及超大型变压器、高档汽车、高档家电、风电、核电等领域。《指导意见》明确提出：“落实有保有控的金融政策。对产能严重过剩行业实施有针对性的信贷指导政策，加强和改进信贷管理。鼓励商业银行按照风险可控和商业可持续原则，加大对产能严重过剩行业企业兼并重组整合过剩产能、转型转产、产品结构调整、技术改造和向境外转移产能、开拓市场的信贷支持。”在政策执行中，商业银行往往采取“一刀切”的办法，对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业企业的信贷支持一律收紧，致使这些行业内一些技术先进、市场前景较好的中高端产品和项目也面临融资难、融资贵的问题，严重制约了行业竞争力的提升。

　　(二)淘汰落后产能中存在政策落实不到位的情况

　　中央和地方政府都制定了化解产能过剩的政策与推进方案，但在具体落实过程中，仍然存在着落实不到位的问题，影响了政策的实施效果。在调研中一些部门反映，淘汰落后产能中存在产能消除不彻底的问题，一些已经被淘汰的落后产能，在产品价格反弹时又恢复生产，这种情况扰乱了化解产能过剩工作的推进。另外，《指导意见》明确提出，通过推进企业兼并重组的方式来化解产能过剩，但也有一些部门反映，一些企业的兼并重组仅仅是将原有产能进行叠加，并没有贯彻《指导意见》提出的支持兼并重组企业整合内部资源，优化技术、产品结构，压缩过剩产能的要求，未进行真正的技术和管理整合，致使总体技术和管理水平并没有提升，对化解产能过剩的实质意义并不大。

　　(三)职工分流安置方面的政策仍需进一步细化

　　在化解产能过剩过程中，一些企业面临着较大的职工分流安置压力，若职工安置不合理将会严重影响社会的和谐稳定发展。调研中一些企业反映，一是各产能过剩行业面临的就业压力有所不同。如煤炭行业，相较于钢铁行业，职工文化水平普遍偏低，再就业的压力就会更大。二是不同区域面临的就业压力也不相同。调研中发现，同样一家企业，不同区域的分支机构在进行员工调整时，员工面临的就业压力差异较大，在东部沿海等就业机会较多的地区，员工的接受程度相对较高，带来的社会影响相对较小，而在一些就业机会较少的地区，带来的社会影响相对较大。三是产能过剩行业内不同企业面临着不同的就业压力。产能过剩行业内不同企业的经营状况差异较大，一些企业成为僵尸企业，濒临破产清算，职工面临的是重新择业的压力;一些企业目前处于调整期，效益下滑但仍保持微利状态，未来仍有一定的发展前景，职工面临的是工资福利暂时降低或职业技能需要提升的问题。为妥善做好产能过剩行业职工的分流安置工作，还需针对上述实际情况进一步细化职工分流安置政策。

　　深入推进化解产能过剩工作的几点政策建议

　　针对当前在化解产能过剩过程中亟须解决的问题，建议重视下述方面的工作，深入推进化解产能过剩工作。

　　(一)完善差别化政策，解决好化解产能过剩与培育产业竞争力并举的问题

　　一是不断完善当前的支持政策，加强对产能过剩行业内技术先进、市场前景较好的中高端产品和项目的差别化支持，促进产能过剩行业的转型升级。可结合一些产能过剩行业的产品进口情况，制定尽可能详细的中高端产品和项目指导目录，为商业银行等相关机构提供参考。二是引导商业银行落实《指导意见》提出的要求，不断加强和改进信贷管理，有保有控，加大对严重产能过剩行业企业兼并重组、整合过剩产能、转型转产、产品结构调整等方面的信贷支持，同时强化对资金流向的监管，避免出现资金被挪用的情况。三是通过科研基金资助、信贷贴息、个别行业税收优惠等多种手段，加大财政资金对这些过剩行业中前沿技术研发生产的支持力度。

　　(二)加强市场监管，防止已被淘汰的落后产能死灰复燃

　　化解产能过剩涉及多个监管部门，需要发改、工信、环保、质监、安全、工商等多个部门密切协调和通力合作，并综合使用价格、财税、行业规范条件、环保质量等多种政策措施进一步加强市场监管。一是对已被淘汰的落后产能，必须注销相关企业的生产许可证，在条件允许的情况下，尽快消除设备的生产能力，严厉打击无证生产等违法行为，防止已被淘汰的落后产能死灰复燃。二是通过进一步优化兼并重组环境，特别是消除企业间跨地区、跨所有制兼并重组的制度障碍，加大财政资金投入，落实和完善税收政策，鼓励产能过剩行业企业开展兼并重组，提高产能过剩行业企业内部调整和化解产能过剩的积极性和能力。对于开展兼并重组的企业，监管部门应加强对技术整合方面的检查，强化对污染物排放、能耗等方面的执法检查，切实实现通过兼并重组淘汰落后产能的目标。三是加大化解产能过剩信息公开力度，设立举报电话等监督平台，接受社会的公开监督。四是加强化解产能过剩监督考核，建立责任追究机制。

　　(三)制定更加细化完善的政策，妥善做好职工分流安置工作

　　妥善做好严重产能过剩行业职工分流安置工作，一是结合不同的行业要求、区域特点，充分评估处置僵尸企业，化解产能过剩过程中的就业影响力，根据就业影响力的不同，制定不同的实施方案。二是根据产能过剩行业企业发展的具体情况，采取差别化政策，提升财政专项奖补资金的使用效率。2016年政府工作报告已经明确指出，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。在具体实施过程中，对发展空间不大或濒临破产的企业，可强化社会保障接续工作以及最低生活保障方面的制度安排，并加强对职工再就业技能的培训;对一些经营暂时较为困难、未来仍有发展潜力的企业，可强化稳岗补贴方面的制度安排，帮助企业平稳渡过难关。三是加大失业保险等保障资金对于产能过剩企业失业职工的支持，有效发挥社保的兜底作用。

    (作者单位：国务院发展研究中心)