对标罗湖城市更新改革 禅城欲破老城改造瓶颈

禅城考察队参观罗湖城市更新项目。

2月20日，深圳市罗湖区清水河片区，多云，站在近百米高的深业车城顶楼对外远眺，不远处一幢高楼拔地而起，成为这片老城区的新地标。作为罗湖区城市更新改革的重点片区，清水河片区拟推动16个城市更新项目，建成战略性新兴产业基地和未来产业孵化区。

在罗湖，城市更新正成为这片改革开放最前沿阵地谋求发展新空间的利器。而在罗湖西北方100多公里的距离，作为佛山中心城区的禅城，经过几十年发展，同样遇到了城市发展空间瓶颈，借鉴学习罗湖区的改造经验，成为禅城区党政领导班子此行的主要任务。

在考察了罗湖区的城市更新项目，了解改革经验后，禅城区委书记刘东豪表示，罗湖能够在老城区取得新发展很不简单，罗湖的这条路是蹚出来的，在发展理念、发展担当、发展勇气等方面都非常值得禅城借鉴。

树榜样 一东一西两个老城区的牵手

“我们这次来的目的就是要在老城改造方面找一个发展标兵进行学习。”禅城区委书记刘东豪在禅城和罗湖两区座谈会上直言，希望通过对标罗湖坚定禅城的发展路子，学习罗湖的勇气和担当，加强两区之间的资源对接。

一个是珠江东岸曾经创造了三天一层楼“深圳速度”的改革开放最前沿阵地，另一个是珠江西岸拥有2万亿工业产值的制造业大市中心城区，罗湖和禅城在过去几十年的发展上大致处于两条平行的轨迹上，鲜少交集，把一东一西两个城市中心联系在一起的，是它们在发展过程中都遇到了同样的问题。

罗湖地处深圳中部，面积仅78.8平方公里，并且城市布局上呈现“一半山水一半楼”的特色，建成区面积只有35.1平方公里，其余主要为水源保护区和梧桐山森林保护区。但正是在这35.1平方公里上，诞生了全国第一家证交所、第一家期货市场、第一家地方商业银行，并成为深圳的金融、商贸中心和全国最大的黄金珠宝首饰加工基地。

在经济快速发展的背后，罗湖区的土地瓶颈问题也越来越突出，已经难以支撑城市的可持续发展，“目前我们每年的小学生入学数量都以10%的速度增长。”罗湖区委书记贺海涛坦言，人口的持续增长给公共服务带来很大挑战。另一方面，作为深圳的老城区，罗湖过去在发展过程中也遗留了很多问题，已经到了不得不改革的时候。

无独有偶，作为佛山的中心城区，禅城的处境与罗湖有很多相似之处。禅城面积154平方公里，其中南庄占了约一半，作为传统老城区的祖庙、石湾、张槎面积为77.3平方公里，与罗湖相当。去年禅城地区生产总值1607.3亿元，比罗湖少约300亿元。

无论是面积还是经济体量，禅城和罗湖都较为接近，而更为重要的是，和罗湖一样，禅城在发展过程中也遇到了土地瓶颈，而从老城改造的经验来看，禅城甚至比罗湖走得更早。

“佛山是全国最早进行‘三旧’改造的城市，禅城和顺德又是其中最早的两个区，顺德以旧厂房改造为主，禅城则从老城的改造做起。”刘东豪介绍，大约在2006、2007年，禅城率先启动“三旧”改造，当时国家还没有相关政策，禅城通过自身的探索闯出来的路子得到了认可，并在全省乃至全国得到推广。

正是在城市发展过程中遇到的共同问题，让禅城和罗湖这两个珠江西岸和东岸的老城区走到了一起。

学创新 灵活机制激发老城活力

回顾禅城过去十年走过的“旧改”之路，刘东豪认为并不平坦，但改造的经验能够得到推广和复制，证明“三旧”改造在老城区是有生命力的。随着城市的发展，最早进行“三旧”改造的禅城也遇到了瓶颈，刘东豪认为佛山和禅城原来的旧改政策正变得不合时宜。

“我们区里2012年出台了9号文规范农村集体用地的流转和使用，到现在一个字都没改过，市里的‘三旧’改造政策从出台到现在，也没怎样改过。”刘东豪认为，政策过于简单和刚性，带来的一个影响是对于改造项目控得很严，不利于激发社会和经济活力。

和禅城相比，罗湖的城市更新改革要走得更远一些。自2015年在深圳率先开展城市更新改革试点以来，截至今年2月初，罗湖区共受理城市更新项目35个，去年全年共完成固定资产投资122.14亿元，成为老城改造的典范。

以深业车城为例，作为罗湖区城市更新政策出台后首个建成的产业升级城市更新项目，深业车城项目改造前为破旧仓储、矮层厂房，在改革开放初期是全国知名的物流中心，但随着经济社会发展转型，原有产业形态已不能满足社会发展需要。

经过几年改造，如今深业车城已成为深圳市首个永久性汽车产业综合体，年销售收入达100亿元。在实现产业升级转型的同时，项目还腾挪出2.2万平方米用地用于建设市政道路、公共绿地等，在寸金尺土的罗湖区实现了经济社会效益的双赢。

罗湖区委常委宋延介绍，罗湖区城市更新改革的一个关键是如何处理政府和市场的关系，“在深圳，城市更新是以市场和企业为主，政府做好监管服务，这种方式对于单一产权的项目比较容易，但在一些老旧住宅区，当涉及产权较为复杂的情况，协商成本较高的时候，市场就会失灵。”

对于第二种情况，罗湖采取了政府主导、由国有企业承接的方式推进。宋延介绍，为了处理错综复杂的利益关系，政府会把协商谈判放在前面，把协议标准进行前置，只有当业主100%同意更新项目，100%同意补贴标准时，才会进一步推进项目落地。

而相对于佛山和禅城的旧改政策，罗湖的城市更新办法每两年调整一次，去年就调整过一次，以适应新的发展需要。

“这次来罗湖发现这里的做法比‘三旧’改造走在了前面，包括政策、制度、利益协调等更灵活。”刘东豪表示，经过十多年的实践，禅城在老城改造过程中也遇到了困惑，因此特别关注罗湖的城市更新改革在机制创新上进行的探索，并表示禅城将把这些经验带回去细心研究，提升禅城的老城改造水平。

谋转型 借鉴经验迎接区域新挑战

为了进一步促进禅城和罗湖两区的交流学习，此次考察双方负责人还共同签订了缔结友好城市战略合作协议书，接下来两区将建立和完善两地政府间的互访协商和联谊交流机制，持续增进两地产业发展、城市更新等领域的对接和合作。

罗湖区并非深圳首个与禅城对接的区，从去年开始禅城区就不断加强与深圳方面的互动，先后到宝安、南山进行产业对接。此次禅城与罗湖的牵手，则把焦点放在了城市建设上，这背后折射出禅城主官对城市发展进入到一个新阶段的再思考。

“佛山以工业制造业为主，而禅城是佛山制造业的发源地。”在介绍禅城的历史时，刘东豪认为，在历史上禅城不仅是佛山的中心城区，也是佛山的老工业区，随着城市化的到来，制造环节逐步外迁，这时候的禅城却缺乏一个很好的城市形态去适应这种转型。

从2010年开始，禅城就走上了城市和产业双转型之路，通过“三旧”改造向老城要发展空间，通过整合资源、优化环境去创造新的竞争力，通过推动基础建设、完善对外交通，把历史欠账补上。

“这几年禅城一直在艰苦地走，我们是经过十年的摸索才确定沿着这条路走下去是对的。”刘东豪表示，禅城经过这几年的发展，以“空间”换取了“时间”，增强了自身的实力，将这几年的积累投入新一轮的竞争要素建设当中，不断整合资源集聚创新要素，实现创新驱动。

在前几年发展的基础上，今年禅城也遇到了新挑战。刘东豪表示，作为佛山的中心城区，禅城今年的“担子”和“任务”很重，佛山市委、市政府交给禅城的两项重要任务，一是打造佛山“首善之区”，另一个则是全面建设佛山创新发展示范区。

此外，禅城在自身城市化推进过程中也遇到了一些新的问题，包括农村的城市化、人才集聚效应不明显等问题。此次考察罗湖，正是看中罗湖的城市化走在前面，很多经验值得禅城学习，“要在老城区取得新发展是很难的，罗湖的这条路是蹚出来的，在发展理念、发展担当、发展勇气等方面都非常值得禅城借鉴”。

■延伸

城市更新的罗湖经验

强区放权审批环节压缩一半以上

罗湖区的城市更新改革始于2015年7月20日，现任广东省省长，时任广东省委副书记、深圳市委书记马兴瑞到罗湖调研，针对罗湖区发展困境，给出了破解之策——在罗湖开展城市更新改革试点。

罗湖区城市更新局负责人介绍，强区放权是罗湖区城市更新改革试点的首要支撑。为了破解“市区权责不对等”，简化审批环节、压缩办理时限，深圳市把城市更新审批业务全链条下放到区一级，涉及7个职能部门共25项，除了3项因法律规定等原因无法下放，通过绿色通道形式加快审批外，其余22项职能全部下放。

“对于区政府来说，要全面承接市里的事项很不容易，但这种权力下放确实能够解决很多问题。”回忆起这轮权力下放，罗湖区委书记贺海涛充满感慨地说。

放权不仅为区级层面找到破解产业空间发展瓶颈的“金钥匙”，而且让下一步的流程再造成为可能。

为了进一步简化审批流程，罗湖区在政策法规范围内，尽可能地对流程进行整合再造，如实行计划和规划同步申报；在签订土地使用权出让合同时提前介入报建环节，使方案设计与其他部门审批同步等，把原来25个审批环节压缩到12个。

审批权下放后，为了打破部门间固化的板块和链条，强化区级政府的统筹职能，罗湖区建立了区委书记、区长“双组长制”的城市更新领导小组会议机制，把各职能部门组织起来每周参加领导小组会议，统筹全区资源协调解决城市更新中的具体问题，对涉及区事权以外的事项，由区领导牵头进行协调。

经过一系列改革和机制设计，罗湖区的城市更新取得了快速推进，从改革试点开始到今年2月初一年半时间里，罗湖在册登记项目87个，其中开工建设项目32个，建筑面积525万平方米，预计今年14个项目开工。

受此拉动，去年罗湖区城市更新项目共完成固定资产投资同比增长122%，达122.14亿元，比2015年翻了一番，预计今年将达到200亿元。

改革开放初期，罗湖区曾创下三天一层楼的“深圳速度”，而随着城市更新的推进，罗湖区向天空要发展空间，正在创造新的“深圳高度”。以蔡屋围城市更新统筹片区为例，拆除用地面积30.1万平方米，根据申报方案，将在原晶都酒店地块规划建设一座超700米高的全国第一高楼，而在寰宇地块也将建设一座超600米高的高楼，与周边超高层建筑共同组成未来深圳地标性建筑群。

来源：南方日报