资产资源税费改革在即 最大收费项目将推“从价计征”

　　矿产资源在2017年加快了税费改革的节奏。

　　2016年12月30日，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》。2017年1月16日，国务院印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（简称《意见》），对矿产资源有偿使用制度改革提出了总体的要求。事实上，从2016年开始，包括《关于全面推进资源税改革的通知》《全国矿产资源规划（2016～2020年）》《自然资源统一确权登记办法（试行）》在内的多部政策、文件的出台，将矿产资源领域的有偿使用制度改革提到了新的高度，也让具体办法的制定和实施加快提上了日程。

　　我国矿产资源有偿使用始于20世纪90年代初，现已建立有偿取得和有偿开采相结合的矿产资源有偿使用制度。而在矿产资源的税费体系中，主要包括探矿权采矿权价款、探矿权采矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税等主要税费项目。2015年，我国征收矿产资源税费总额约2065亿元。

　　国土资源部调控和监测司负责人在解读《意见》时向外界表示，现有矿产资源有偿使用制度还很不完善，表现在矿产资源税费缺乏整体设计、定位不准确、功能不清晰，矿业权使用费调整机制不合理，矿业权出让未充分发挥市场决定性作用，矿业权出让审批权限与中央简政放权要求不适应等问题。可以说，《意见》中对于矿产资源部分的改革要求，正是基于这一现状而提出。

　　矿产资源权益金制度改革被认为是有偿使用制度改革中的核心部分。在最新出台的《矿产资源权益金制度改革方案》中，从矿业权出让环节，矿业权占有环节，到矿产开采环节，矿山环境治理恢复环节，均进行了重要的改革。同时明确表示，改革的原则之一为“调整中央财政与地方财政利益关系，提高中央财政分享比例，弱化地方政府与资源开发的直接利益关系”。

　　国土资源研究院矿业权管理处处长王联军向经济观察报记者表示，最早的国家权益金是一个狭隘的概念，是矿产资源国家所有的所有者权益。“在新的矿产资源有偿使用制度改革中，国家权益金制度是由财政部牵头，按照财政部的提法，它是一个大的体系，这一税费体系变革，对于矿业领域势将带来重大的影响。与此同时，从国家整体利益以及行业健康发展的角度考量，中央、地方政府以及企业的权益，在改革的过程中，无不需要谨慎权衡。”王联军说。

　　按照规划，2017年底前，财政部将会同矿产资源主管部门研究修订或制定《矿业权占用费征收使用管理办法》、《矿业权出让收益征收使用管理办法》，并开展试点工作。到2020年之前，《矿产资源法》和配套法规的相关规定亦将完成研究修订。

　　市场化出让

　　2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，从审计6个省1724宗矿业权及相关资金情况看，共有391宗矿业权在审批、出让转让或开发管理中存在违法违规问题，其中国土资源部门违规审批出让88宗矿业权；国有矿业企业违规转让或收购92宗矿业权及相关股权；国有地勘单位或个人利用掌握的地勘资料等内部信息介入104宗矿业权申报或交易，从中牟取私利；有关地方违规批准在禁采区内设立矿业权63宗，自然保护区设立前已存在的44宗矿业权也未作退出安排。此外，还发现违规征缴使用矿业权相关资金35.81亿元，其中6.28亿元被用于对外投资、出借或人员经费等。审计指出问题后，有关地方通过追缴、没收违法所得等整改问题金额9.9亿元。

　　国土资源研究院管理处处长王联军向经济观察报记者表示，矿产资源开发利用的专项审计是近几年才被纳入中央年度审计的。之所以被纳入审计，与近年来涉矿腐败案件频发相关。王联军认为，要遏制矿产资源领域的违法违规，从制度层面讲，需要尽快结合矿产资源管理领域的改革，补齐制度“短板”，这主要涉及矿业权出让转让管理制度、国家财政出资勘查形成的资源储量成果管理和矿业权价款评估制度、矿产资源税费制度改革、矿产开发地质生态环境保护机制等。

　　事实上，这样的制度“补短板”已经提出、酝酿数年之久。2016年12月30日，《矿产资源权益金制度改革方案》（简称《方案》）最终出炉。《方案》认为，现有探矿权价款、采矿权价款针对国家出资探明矿产地，反映国家投资收益。按照充分实现矿产资源国家所有者权益的原则，矿业权出让收益适用于所有国家出让的矿业权，矿业权出让时一次性确定。

　　该方案要求取消现有探矿权价款、采矿权价款，设立矿业权出让收益，并建议全面推进矿业权竞争性出让，严格限制协议出让行为，同时调整矿业权审批权限，与此同时，在收益分成上，中央与地方的关系有所调整。原因在于，作为国家所有的矿产资源，矿业权出让收益本应作为中央财政收入，考虑到我国矿产资源主要集中在中西部地区，兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益关系，既要体现对中西部地区的支持，又要适当弱化地方政府与资源开发的直接利益关系，减少私挖乱采、贱卖资源等行为，方案建议将矿业权出让收益中央财政与地方财政分享比例定为5：5。

　　王联军向经济观察报记者表示，在矿产资源税费中，资源补偿费在过去是国家所有者权益，收益属于中央财政，但收得很少，价款则涉及到与地方政府的分成，这使得地方政府与资源开发之间形成复杂的利益关系。改革之后，矿业权原则上实行招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让，将使得这部分收益更加透明，中央、地方的收益分成也更加明确。

　　税费变革

　　河北省平泉县某家较大规模的铁矿采、选企业，在生产高峰时期，年产铁矿接近800万吨。2015年，当铁矿价格连同钢铁价格一跌再跌，终于跌进了历史低谷的时候，这家当地的铁矿大户终于停掉了铁矿业务，转而大力发展其他产业。

　　该公司财务负责人告诉经济观察报，在矿产资源税费中，资源税是最大的收费项目。平泉所产的铁矿产品属于贫矿，资源税从开始的9.6元每吨，变为后来的4.8元每吨。2015年下半年，该公司因市场原因决定停产之时，河北省的资源税也从原来的“从量计收”变成了“从价计收”，税的多少开始与价格挂上了钩。上述负责人向经济观察报表示，税与价格挂钩，也意味着和企业的效益挂上了钩，对企业来说，这是一件好事。

　　而今，作为矿产资源权益金制度改革的一项重要内容，资源税的改革将全面推开。根据《方案》的要求，未来对大部分矿产资源品目均实行从价计征，使资源税与反映市场供求关系的资源价格挂钩，建立税收自动调节机制，增强税收弹性。同时，按照清费立税原则，将矿产资源补偿费适当并入资源税，取缔违规设立的各项收费基金，改变税费重复、功能交叉状况，规范税费关系。

　　在矿业权占有环节，将探矿权使用费、采矿权使用费调整为矿业权占用费，占有矿业权从事矿产资源勘查开采者依法缴纳矿业权占用费。矿业权占用费，是国家长期的、基础性收益，相当于国外的矿地租金。矿业权占用费依据占地面积、单位面积定额，由财政部门会同矿产资源主管部门按年征收。单位面积定额分探矿、采矿两类，并根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，建立动态调整机制，增强其调控矿业权市场“跑马圈地”、“圈而不探”的功能。

　　在王联军看来，这样的动态调整机制正是其中的关键。“矿业权使用费长期以来是一个固定的收费项目，按照每平方公里多少钱，每年交多少，没有形成一个动态的调整机制。例如，在过去矿业大热的十年，市场申请矿权的积极性比较高，在这种情况下，政府需要有一些调控措施来提高其持有成本，但此前国内缺乏这种动态调控机制，无论市场冷热都是固定的标准，使得无法利用经济手段调控矿业权的数量和使用者的持有意愿。”

　　王联军告诉经济观察报，“动态调整机制建立之后，拉大了阶梯度，持有时间越长，单位面积的使用费就会越高，持有成本会越高，圈而不探、圈而不采的现象能够在一定程度上得到遏制。”

　　除此之外，通过建立矿山环境治理恢复基金，矿山治理环节在改革中将得以强化。《方案》要求，矿山企业需单设会计科目，根据矿山环境治理与生态恢复的要求，按照销售收入一定比例提取矿山环境治理恢复基金，计入企业成本，提取的资金由企业用于开展矿山环境保护和综合治理。有关部门根据各自职责，按照放管服改革要求，建立动态监管机制，加强事中和事后监管，督促企业落实矿山环境治理恢复责任。对达不到矿山环境恢复治理要求的，要强制企业整改。