地方债置换提速 财政资金沉淀剧增

放量发行的背景下，地方债置换加速。2015年，地方政府发行的债券主要置换当年到期债务。而目前，地方政府已着手置换2017年甚至以后年度到期债务。

机构数据显示，截至8月18日，地方政府债券发行额为4.35万亿，其发行量已是去年的1.14倍。

“今年三季度将提前置换2017年到期的债务，四季度可能置换2018年到期的债务。”8月18日，华东省份一市级债务办负责人对21世纪经济报道记者表示。

置换债加速的同时，其形成的财政沉淀资金也在急剧增加。中国人民银行《金融机构人民币信贷收支表》显示，7月末政府存款（分为财政性存款和机关团体存款）余额27.91万亿，相比去年末增加3.66万亿。置换债资金的使用也成为财政系统所面临的新课题。

提前置换银行贷款

据全国人大地方债调研报告披露，2015年到期地方债3.1万亿，占20%；2016年到期2.8万亿，占18%；2017年到期2.4万亿，占16%；2018年及以后年度到期6.2万亿，占40%；以前年度逾期债务0.9万亿，占6%。

2015年，地方政府共发行3.2万亿地方债，主要用于偿还当年度到期债务。据机构数据整理，今年上半年置换债发行2.68万亿，接近全年到期量。

“原则上首先置换2016年到期的债务，置换债发行需控制在财政部下达的额度内。”华北某省份省级债务办负责人对21世纪经济报道记者表示。

上述省级债务办人士介绍，有些项目债权人、债务人、政府几方达成协议后，也可以置换2016年以后年度到期的债务，但并不是按照时间“一刀切”设置某个时间点。

前述华东省份市级债务办负责人介绍，今年三季度将提前置换2017年到期债务，四季度可能置换2018年到期债务，主要提前置换银行贷款。

东部省份一省会城市债务办负责人表示，当地有区县分到的置换债额度较多，已经开始置换2019年到期的债务。

“通过债务置换，地方政府融资平台短期错配的债务变成了融资成本相对低的长期债务。融资平台资金链不会断裂，但只是风险延后了。”8月18日社科院金融所教授刘煜辉表示。

另一方面，地方政府及融资平台资金充裕，甚至形成财政资金沉淀。

置换债资金沉淀加剧

前述东部省份一省会城市债务办负责人介绍，地方债券资金进国库后将计入财政性存款。而按照财政部《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》，对于已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在一个月内完成置换。

前述华东省份市级债务办负责人介绍，置换债发行前会和金融机构口头沟通，但资金到位后，有的金融机构不同意置换。“因为省内银行都考核存款和贷款余额，一旦提前还款，无论定向置换还是公开置换，贷款余额都减少。原计划用于置换的资金无法用出去，因此形成资金沉淀。”

中国人民银行《金融机构人民币信贷收支表》显示，今年2月置换债发行以来，政府存款逐步上升，由2月末的24.51万亿上升至27.91万亿，其间增加了3.39万亿。

21世纪经济报道记者采访了解到，除了上述方式形成资金沉淀外，还有如下几种方式。

一是企业债无法置换。此前海南交投等城投公司公告称，公司发行的企业债被纳入政府债务，将用置换债资金提前赎回企业债。但由于投资者反对，海南交投未能赎回。“目前我们发行的企业债，绝对不可能提前还款。”前述华东省份市级债务办负责人坦言。

二是嵌套了多个通道的资管计划。这类资管计划涉及多个金融机构，协调难度大，到位的置换资金无法按计划使用出去。

三是BT款及工程款。有些工程款在债务甄别时被列为一类债务，可以发行地方政府债券置换。“不过有的工程没有按计划完工，这种情况下当然不能将置换债资金拨付施工方。”前述东部省份省会城市债务办负责人表示。

财政部长楼继伟去年12月26日介绍，在截至2014年底地方政府存量债务中，通过银行贷款等非债券方式举借的存量债务为14.34万亿，国务院准备用三年左右的时间进行置换。其中，2015年政府债务已置换3.2万亿，2016年预计置换5万亿左右。如按此计算，2017年将置换6.1万亿左右。

21世纪经济报道记者采访了解到，由于置换债无法完全置换存量债务，2016年置换债的最终发行规模很可能不会达到6.1万亿。但地方财政系统人士更关心置换债存量沉淀资金的使用。前述东部省份省会城市债务办负责人建议，在中期财政规划的框架内，可允许置换债用于投资，并用以后年度的新增债券规模抵减。