如何让产业政策更加适应市场化？

本文作者系中国社会科学院财经战略研究院，助理研究员，经济学博士

　　在煤炭，钢铁等传统行业中，政府的不合理扶持是造成产能过剩的一个重要原因 

　　坚定不移推进供给侧结构性改革，需要创新宏观调控方式，既要实现短期稳增长，又要做到长期结构转型。只有这样，才能为改革注入新的生命力，才能推动经济的大力发展。 

　　结构改革不能因求稳而延迟  

　　稳增长不能只局限于短期的实现水平，而是要提升长期的潜在增长率。2020年全面实现小康社会要求“十三五”期间年均增速不低于6.5%，但国企利润和民间投资持续低迷，稳增长压力较大。然而，不能就短期而论短期，把矛盾和隐患留给中长期。尤其是不能为了短期的经济增速，而推迟经济结构的调整。解决短期问题，实现“十三五”甚至更长时间的稳定增长，需要从供给侧来调整经济结构，培育和壮大新经济、新动能，释放中长期发展潜力。 

　　需要树立L型增长的理念和魄力，不能急于一时的高增长。以“三去一降一补”为核心的供给侧结构性改革可能会给传统产业带来短期阵痛，而新动能的培育需要一定的积累和过渡期。因此，不能急切的希望通过宏调实现V型反弹，要做好长期处于L型增长的心理准备。当前中国经济增长正在L型拐点，未来几年将在小幅波动中横向运行。面对短期稳增长和长期搞改革的“两难”，一方面要在改革的力度、措施的选择、措施出台时机的把握上，掌握好力度和节奏；另一方面，要创新宏观调控理念和思路，把宏调嵌入供给侧改革进程中。 

　　政策措施不能违背市场化原则  

　　当前一些宏观调控政策在实施过程中出现了一些违背市场原则的迹象或表现，与“市场决定性”和“供给侧结构性改革”并不完全一致，亟需尽快扭转和调整政策思路。下面以产业政策为例，论述部分调控政策可能存在的问题。 

　　第一，产业政策侧重企业生产环节，易导致供求失衡。政府为了扶持一个产业，往往去鼓励企业的扩大再生产，加大投资、增加产量，这就导致政府大力倡导的产业经常出现产能过剩，在钢铁、煤炭等传统行业是这样的，甚至在光伏、机器人等新兴行业也是如此。除了产能过剩，还出现了新能源汽车骗补贴、出口退税企业骗退税等问题。同时，企业往往为了“寻扶持”而增加“数量”，并无实质性创新。 

　　第二，部分行业协会的协商议价的做法可能违背市场竞争原则。政府为了做大或者“有序”管理某些行业，主导成立一些行业协会，并由这些协会统一协调制定产品价格及重大投资决策，比如有地方政府直接指导电信企业成立价格卡特尔统一当地资费标准，这是与《反垄断法》的精神相违背的。此类行为借行政权力使企业间达成垄断协议，为新形成的企业联盟赋予了垄断地位，通过减少竞争者的数量削弱了市场竞争程度，实质上构成了行政垄断行为，违反了公平竞争原则。 

　　第三，行政干预阻隔了市场自身的进入和退出机制。一方面，以不必要的资质审查等形式产生的市场进入壁垒，使潜在进入者成本增加，在位企业得以在不具有生产技术优势的情况下免受竞争威胁，其较高利润受到保护。另一方面，对经营不善的企业进行不必要的财政支持，或为保全地方标杆性企业而为企业破产提出较高条件的退出壁垒，虽然为企业运营降低了风险，但使市场退出机制无法正常运转。事实上，政府对市场的行政干预范围不是在逐步缩小，而是在某些方面有继续扩大的趋势。例如，“去产能”背景下新增产能的审批更加严格。 

　　当前争议较大的产业政策，更是亟需理念创新  

　　中国L型增长足以实现小康社会，不宜过度使用、频繁调整宏观调控政策。L型增长是长期的中高速增长，可保障全面小康目标如期实现。当前的增速下滑只是新常态的表象，实质上我国正在向经济形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，不会进入中等收入陷阱。我国经济增速仍处于合理区间，依旧是世界上发展最快的国家之一。根据国际货币基金组织（IMF）的评估，2016年中国对全球经济增长的贡献率约为39%。 

　　在坚定不移地进行供给侧改革的同时，需要创新宏观调控思路。政府以往习惯于遇到经济问题就想办法从需求侧解决，靠投资拉动和增发货币来解决问题，但这一传统的调控理念、方式和路径是一种增长导向型的调控，已经难以为继，例如货币发行和实体经济增长率已严重不一致。仅从需求侧的进行宏观调控，不仅不能解决中国的长远问题，就连当前的问题也不一定得到较好解决。或者说，解决了前些年出现的“当前”问题，却可能引发现在或将来长期性的问题。因此，中国不仅需要缓解或者化解短期经济增长的矛盾和困难，更需要引领经济结构转型升级，这就要求必须创新宏观调控方式。 

　　当前争议较大的产业政策，更是亟需理念创新。社会上，主张自由市场的人士认为应该取消产业政策，让微观主体自主选择有前景的产业；而主张政府干预的人士则鼓吹产业政策有利于快速培育和发展优势产业。事实上，中国的制度环境下，经济发展离不开政府的推动，产业政策确有其存在的特性必要性。而全面深化改革提出“市场决定性”，这就要求产业政策的理念和方式也要逐渐市场化，即产业政策可以继续存在但需要用更加市场化的方式来引导产业发展。 

　　产业政策上如何创新，适应改革要求？  

　　第一，由政府投资转向促进企业创新。未来的中国经济需要一个全新的内生增长模式，而不是仅仅依靠政策变量刺激后产生的大量后遗症的增长。靠宏观政策稳住宏观经济是不现实的，要发挥市场决定作用，加大改革力度。供给侧改革不是加大政府对供给的计划和管制，而是进一步简政放权，让市场和民营资本发挥更多主动性与创新性，增加供给的活力和质量。政府投资不能代替民间投资，在一些领域前者还有挤出效应，依靠政府投资来稳增长的边际效应快速递减，亟需转变宏调思路。同时，培育新动能、挖掘长期增长潜力、提升产品供给质量和结构的主要途径是企业技术创新，这应该是政府宏观调控的主要着力点，这也与“创新驱动发展”、“双创”、“中国制造2025”等国家战略是一致的。 

　　第二，从总量调控转向结构调控。宏观经济总量政策需为供给结构优化调整创造稳定的宏观环境，并尽可能将促进总量平衡与促进供给结构优化调整相结合。总量调控就是我们调控财政发债规模，货币政策中的存款准备金率以及贷款的行政指标控制，这些都是总量控制，但当前我国经济的结构性问题突出，总量调控往往不能解决甚至加重结构问题，例如新增投资较多的流向钢铁等产能过剩行业，增发M2大量涌入泡沫严重的一线城市房地产，收紧信贷首先受影响的本应受扶持的小微企业。所以总量调控有一定问题，宏观调控必须转到结构方面，让财政政策、货币政策承担相对更多的“结构性”调节功能，例如更多的投资于基础设施产业、更多的降低三农和小微企业的信贷成本，这样既可以稳定经济增长，又可以推动供给侧结构性改革。 

　　第三，由仅侧重短期政策转向短期政策和中长期政策并重。我们要向改革要增长动力，而不是短期的刺激政策，要提高政策的技术性，即协调好宏观调控政策与改革的关系，在短期的调控政策中贯彻落实长期的改革意志，要弱化短期增长的总量平衡，强化长期增长的结构均衡和升级。所以，要开展更紧密的宏观政策协调，运用好财政、货币、结构性改革等多种有效政策工具，既要做好短期风险防范和应对，也要更加注重挖掘中长期增长潜力，既要扩大总需求，也要改善供给质量。 

　　第四，运用市场化手段创新产业政策思路。1）由生产补贴转向消费和研发补贴。相比生产补贴，消费和研发补贴具有更好的市场效率。因此，发挥竞争性产业政策的积极作用，将产业政策关注的重点由生产转向消费和研发，重视有效需求和产品质量，深化供给侧结构性改革。2）由选择性转向普惠性、公平性。产业政策应将民间资本有意识的引入到特定产业部门，以实现新产业对旧产业的替代。为了培育具有竞争力的企业，地方政府可以通过为当地企业提供以普惠性政策为基础的良好制度环境来降低企业的制度性交易成本，例如降低高速路收费，而不应当通过破坏市场规则，强制企业进行重组和垄断。3）由准入审批转向自由进出。要基于市场原则设立准入标准。市场准入规则的确定应当基于市场因素，如为保证企业承担风险的能力而设置固定资产要求，为保证企业有能力承接相关业务而设置的资质要求，为防止企业外部性而设置的环保和安全要求。而不应当基于非市场因素，比如是否是本地企业、是否国企等。