秦天宝：环保督查的机制正在形成中

　　背景：

　　近日，中央环保督察组陆续向宁夏、黑龙江、江苏、河南、内蒙古反馈督察意见。据不完全统计，上述五省份因为环保被问责的总人数超过2600人，其中，哈尔滨、郑州等城市因大气污染等问题被督察组点名，力度空前。

　　比如，中央第五环保督察组向河南省反馈的督察情况显示，该省截至目前有2682件环境问题举报已办结，共责令整改1614件，立案处罚188件，拘留31人，约谈148人，责任追究1231人。

　　在黑龙江省，督察组转办的群众举报案件已基本办结，责令整改1034件，立案处罚220件，拘留28人，约谈32人，问责13个党组织、20个单位和560人。

　　除了大气污染，河流、地表水污染，地下水超采等现象也很突出。据了解，2016年7月，今年首批8个中央环保督察组相继进驻内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏，开展为期一月的环保督察工作。

　　观点：

　　武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授介绍，虽然《环保法》修订被认为是“史上最严”，但执法落地依旧面临阻力，地方经济发展与环境保护可能会存在一些“冲突”，尤其是当前经济处于下行周期，矛盾更为突出。而中央环保督查组借助监察纪律和组织人事措施，相当程度上推动环保监督从地方利益藩篱中“突围”。

　　环保督察制度来自顶层设计。2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》。在此之前，已经建立的区域督查中心以及环保督政约谈制度，都为环保督察提供了一定实践经验。

　　2016年1月4日，环境保护督察正式开启，中央环境保护督察组进驻河北省开展历时1个月的环境保护督察巡视试点工作，河北省省委书记、省长以及省主要干部被约谈。

　　秦天宝表示，2002年，环保部在华南、华东地区先后试点区域督查中心，而后又分别设立六大督查中心，督查中心“相当于环保部外派机构，常设且有编制，而环保督察属于一种工作机制。中央环保督察组不再是单纯的环保行政执法范围，而是以国务院名义，有中央纪委和中组部参与，违法违纪直接与纪委对接，考核结果与组织部门对接，旨在贯穿‘党政同责’制度。”

　　中央环保督察组代表党中央、国务院对各省（自治区、直辖市）党委和政府及其有关部门开展环境保护督察，由环保部牵头成立。督查组成员分别来自环保部、中央办公厅及国务院办公厅。

　　“过去环保执法的最大问题就是很难约束地方党委和政府。”秦天宝说，区域督查中心只有检查、调查和建议权，缺乏相应的制约手段；作为环保部的派出机构，是以环保部名义开展工作，督查力度毕竟有限，影响层级和范围也有限，难以对地方党委政府形成有效约束。而中央环境保护督察组直接针对各省（自治区、直辖市）党委和政府，既可以“督党”、也可以“督政”，权威性和威慑力大大提升。

　　当然，中央环保督察组并不是没有遇到“障碍”。比如，在河北督察期间，中央督察组共接到石家庄藁城区群众举报案件77件，交由地方调查后，77件举报中仅有7件属实，占比不到10%。中央督察组要求河北省对这77件举报案件逐一核实。最终调查结果表明，这77件举报案件基本属实。

　　随着中央环保督察组工作的陆续展开，地方也相继成立类似督察机制。比如，2016年4月，湖南省委全面深化改革领导小组第十七次会议，审议通过《湖南省环境保护督察方案（试行）》。督察主要针对各市州和部分生态功能地位重要、环境保护任务繁重或环境问题相对突出的县市区党委和政府及有关部门开展，原则上每年安排2至3个市州、5个左右县市区开展。环境保护督察结果将作为各级党政领导干部任免的重要依据。

　　“目前来看，环保督查有自上而下形成常态化的趋势。可以说，环保督查的机制正在形成中。”秦天宝说，环保督察组比较符合现实需求，在现在体制下，是比较有效的，但是，如何与法律对接，将实践操作纳入法治渠道，还需通过细化法律法规等方式，进一步完善相关程序和机制，“尤其应该避免一阵风。”另外，如何衔接现有督查机制和环保督察，合理优化职能，也是应该考虑的内容之一。

　　秦天宝认为，地方党委和政府应该调整认识，环境保护督察的目的不是限制当地经济发展，而是希望以督察为手段，推动当地寻求更合理的发展模式，促进经济转型，实现绿色发展。

　　秦天宝也表示，虽然环保督察的效果显著，但“鸡蛋不能放在一个篮子里”，环境保护应该全方位多机制地推进。就立法而言，还有很多法律条文的规定比较原则、甚至粗糙，不利于地方具体实施，因此需要完善立法、提升立法的可操作性。执法层面，环保部门要敢于执法，对于违法情况，绝不手软；督企的同时也要督政，“现在面临的情况是，政府部门守法更重要。”

　　秦天宝还建议，无论中央环保督察，还是区域督查中心，都属于自上而下的监督，而公众参与则提供了另外的路径，重在自下而上的监督。尤其是在中东部地区，公众对环境质量要求越来越高，应该积极鼓励和引导，包括“探索公众监督与中央环保督察组在内的监督机制的良性互动关系。”

　　“可以说，当前环境保护面临着大好形势，但能否借此机会彻底解决过去累积的问题，现有情势能否扭转，未来一段时间的攻坚将是关键。对此，我持审慎乐观的态度。”秦天宝说。