何帆：去产能，真正需要政府重视的是什么？

　　当前，钢铁、煤炭、水泥等传统行业出现了严重的产能过剩现象，给中国经济战略调整和转型升级带来巨大挑战。我们认为，当前产能过剩问题同时表现出周期性、体制性和阶段性的特点，政府应坚持用市场化的手段应对当前阶段出现的产能过剩。

　　在此过程中，政府可以从建立产能检测体系、充分发挥行业协会作为主要协调人的作用、设立专项职工安置基金等三方面，在稳定社会经济方面发挥实质性作用。

　　正确认识当前产能过剩问题的性质

　　当前产能过剩问题的性质比较复杂，同时表现出周期性、体制性和阶段性的特点。

　　首先，周期性特点体现为金融危机导致外需减弱，并引发部分行业出现产能过剩。

　　2008年后，全球经济处于深刻调整周期，发达国家和新兴经济体都在艰难复苏。在此背景下，全球需求大幅减弱，部分大宗商品价格经历长期下跌，与此相关的行业因此受到较大冲击。其中，以钢铁、有色、能源化工等行业最为典型。

　　由于周期性本质上是一种偶然性，因此有的观点认为随着全球经济回暖，中国目前面临的产能过剩问题会随之化解。应该说，周期性原因不是导致产能过剩出现的最主要原因。因此，不能一味指望通过外需恢复来化解产能过剩。

　　其次，体制性特点体现为中国产能过剩问题往往是政府过度干预经济的直接后果。

　　改革开放以来，中国曾出现过两次大规模的产能过剩，分别是20世纪90年代中期和2008年金融危机之后。两次产能过剩的出现有类似的宏观背景，即外部冲击导致经济面临下行压力。经济下行使需求减少，供需矛盾变得尖锐，过剩产能规模增加。

　　除了相同的宏观背景，两次产能过剩爆发之前都曾经历过大规模的政府主导的投资。

　　1992年党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”和“国有企业建立现代企业制度”的目标，市场经济和现代企业经营自主权的扩大掀起了一轮新的投资高潮。在此背景下，企业普遍对市场空间预期过于乐观，盲目投资、蜂拥而上和重复建设导致1992年-1996年间陆续积累了大量的过剩产能。

　　最后，阶段性特点体现为经济转型阶段往往都会出现产能过剩。

　　随着经济逐渐走向成熟，产业结构面临转型升级，传统产业需求减弱会使供需矛盾变得尖锐，导致产能过剩出现。20世纪70年代末，日本经济在完成起飞阶段的最后出现了较严重的产能过剩。韩国的产能过剩问题集中出现在20世纪80年代末，当时的韩国经济正处于转型的关键节点。20世纪80、90年代，美国正处于新技术革命的黎明，以钢铁为代表的传统行业因需求减少而出现了严重的产能过剩。

　　总的来说，发达国家在产业结构调整和转型升级的时期都出现过产能过剩。当前，中国宏观经济正处于战略调整和转型升级的关键时期，此时出现产能过剩也符合经济发展的必然规律。

　　用市场化手段来化解产能过剩

　　在这些原因中，真正需要政府重视并加以应对的是体制性因素。

　　政府过度干预经济是造成中国出现产能过剩的根源。地方政府的两大基本目标是“促增长和保就业”。促增长对官员是正向激励，保就业是地方执政的底线。

　　政府在刺激消费方面很难发力，但在刺激投资上得心应手。有投资就有增长，有增长就有就业，在这个逻辑中没有效率和公平的立足之地。因此，政府主导投资的重点不是效率而是规模，所涉及的行业自然就是可以吸纳大量投资的重资产行业，如钢铁。

　　再加上地区之间的恶性竞争，过度投资进而导致重资产行业产能过剩几乎是必然的结果。

　　因此，在化解产能过剩的过程中，需要始终坚持的核心原则即坚持使用市场化的手段应对产能过剩。所谓市场化的手段，企业的生产和投资决策全部只依据市场化形成的产品价格，价格机制是唯一的去产能力量。在这个原则下，可以得出如下两个基本判断。

　　第一个基本判断是，化解产能过剩需要较长时间，不能操之过急。

　　国际经验表明，用市场化手段去产能大约要经历5到10年的时间。在这个过程中，市场会反复经历去库存、去产量和去产能三个阶段，产能水平会整体呈现出阶段性下降的态势。产能过剩对中国经济结构调整产生了一定影响，但同时也是经济结构调整本身的应有之义。因此，在去产能的过程中要相信市场的力量，切不能操之过急，更要避免使用行政化的方式实现“快速”去产能。

　　第二个基本判断是，化解现有的过剩产能不会造成不可承受的失业率。

　　从绝对规模来看，根据估算，化解钢铁、煤炭、有色金属、造纸、水泥和平板玻璃六大产能过剩行业可能会造成430万左右的失业，占到2015年城镇就业人口的1.06%。也就是说，即使去产能在短时间快速完成，也仅会导致失业率上升1.06个百分点。

　　进一步来看，如果坚持使用市场化的手段实现去产能，那么最终完成目标要经历相当长的时间。按照5年计算，每年的失业率增加仅为0.2个百分点，完全在经济的可承受范围之内。

　　当然，个别地区由于产业集中度较高，可能会面临较大的失业压力。但从整体来看，去产能本身不会对就业造成过量冲击，特别是市场化的去产能更是如此。

　　化解产能过剩的三点建议

　　第一，建立产能检测体系，避免大规模以旧换新。

　　建议国家统计局和工信部联合建立设备注册制度，并在此基础上构建完善的产能检测体系，以及时了解和准确把握设备情况，加强对产能进行管理。建议检测体系的统计周期以月为主，主要任务是统计和搜集行业的新设备增加情况、产能利用率、供求关系等数据。同时，应及时发布上述统计信息，以引导企业进行科学理性的生产决策，为政府调控相关产业提供决策依据。

　　去产能过程中应设定技术下限，即不能满足技术标准的产能应果断去掉。但是，应警惕过剩产能以新技术的形式再次出现。建议各行业根据不同的技术情况和去产能目标，设定固定的以旧换新的比例。例如，每淘汰2单位的落后产能，只能增加1单位的新技术产能。

　　第二，充分发挥行业协会作为主要协调人的作用。

　　在去产能的过程中，应重视行业协会所扮演的重要角色，充分发挥其作为居间协调人的作用。以行业协会作为主要协调人能够充分尊重各行业的实际情况，并且行业协会是企业主体的联合，有助于保证民营企业的权利，避免去产能过程中出现歧视民营企业的情况。目前，钢铁行业协会，水泥行业协会等行业协会已经在发挥重要作用。

　　同时，鼓励由各行业协会牵头成立专项基金，用于补贴对去产能贡献较大的企业。例如，补贴相关企业在固定资产报废和职工安置方面的成本支出。专项基金由行业内全部企业，按特定比例贡献资金成立。专项基金的使用受全体企业监督，每个季度披露基金的收支以及详细使用情况。

　　第三，设立专项职工安置基金，采取多元化的职工安置方式。

　　当前，中央已经划拨的专项职工安置资金，但规模上仍需补充。要想有效应对去产能导致的失业问题，专项职工安置资金每年的可使用规模应在1000亿左右，且至少应持续3年。建议财政部每年以增发特殊国债的方式募集资金，补充到专项职工安置资金当中。

　　此外，专项职工安置资金还应根据僵尸企业裁员和变相裁员的方式和规模，给予相应的补贴。对于正式解雇的员工，建议专项职工安置基金承担经济补偿金的40%-60%。对于只发放生活费的员工，建议专项职工安置基金应承担生活费用的40%-60%，并承担社保费用的50%。生活费总额不应超过当地最低工资水平的1.5倍。对于仅保留社保关系的员工，建议专项职工安置基金应给相关人员提供当地最低工资水平80%的生活费用。

　　与此同时，支持失业人员再就业。主要措施包括：为失业人员提供就业信息服务；对失业者进行就业指导和职业培训；对雇用特定衰退产业或地区失业者的企业提供补贴；为原企业提供劳动者停业补助和训练费用；延长特定产业或地区失业人员的失业保险金支付时间；安排失业人员参加公共事业。加大对民间再就业培训机构的财政补贴，放宽相关服务领域的准入门槛，鼓励民间资本进入。

　　(何帆:财新智库研究部主管、首席经济学家)