钢铁业困境与结构性改革

　　近年我国经济进入深度调整期，具有较强顺周期特征并面临增长结构转折的钢铁行业面临特殊困难形势。需求增长失速派生严重产能过剩，价格与利润大幅下降显示经营环境恶化，负债率高企与少数企业违约破产，大量“僵尸企业”在市场生死线边缘徘徊，钢铁作为“两高一资”行业持续面临绿色环保压力。就外部而言，我国钢铁出口较快增长面临贸易摩擦频次上升与国际钢铁对话施压。一段时期以来，钢铁业成为一个负面消息不断的“问题行业”。

　　然而转换视角观察，我国钢铁业当下严峻形势也折射其历史性机遇。目前钢铁内外环境特点是中国钢铁发展驱动世界新一轮钢铁产业转移的阶段性产物，是中国钢铁从体量扩张转向全面崛起调整期的必经历练。调整期钢铁政策应以市场化结构性改革为引领推进转型升级，政策内容应力求符合钢铁业经济特征属性与调整规律，有效化解早先积累失衡因素并培育全面崛起力量。对外积极利用国际对话管理大国竞合关系，推进世界钢铁产业转移与钢铁贸易依存度趋势性回升。本文侧重分析钢铁业国内形势成因与应对政策。

　　一、近年钢铁形势与政策特点

　　目前我国钢铁业国内形势与政策呈现以下几方面相互联系特点。一是随着宏观经济增速趋缓钢铁市场需求走低与产量增速下降，早先景气扩张阶段高速产能扩张面临有效需求不足与相对过剩压力。新世纪初年钢铁产能高速扩张，2009年虽回落至低位，但是大规模刺激政策推动出现2010-2012年新一轮投资较快增长。近年钢铁需求与产量增长双双下降，产能利用率从2007年86%下降到到2012年72%与2015年67%，显示产能过剩加剧。

　　二是在产能过剩环境下钢铁价格大幅走低。例如螺纹钢和中厚板价格从2008年4月峰值到2016年初低谷降幅在7成上下，把四万亿刺激后2011年上半年较高价位与2016年初降幅也超过6成。不同钢材品种价格降幅及近年相对高点位置有所不同，但是峰值与2016年初低谷比较也有近六成跌幅。2016年初由于少数城市房地产异动推升短期需求，钢铁市场出现短期价格反弹行情，但是从5月前后开始再次走低。

　　三是伴随市场需求疲软，钢铁企业利润水平与行业投资增速大幅下降。数据显示，大中型钢铁企业利润从2007年1600多亿元峰值水平，一路下降到2012年接近零值与2015年600多亿元行业亏损罕见情况。钢铁行业名义与实际投资在2013年出现接近零增长后，2014与2015年连续两年负增长。

　　四是钢铁成为政府经济调控与结构性改革政策的重要行业对象。目前钢铁政策重点内容包括：严格限制钢铁业投资控制新增产能；顶层设计制定去产能工作方针和计划，2016年计划减少钢铁产能4500万吨，从2016年开始5年内计划减少1.0-1.5亿吨钢铁产能；做好钢铁企业退出的职工安置工作，包括政府设立1000亿元结构调整基金为企业退出去产能与职工福利提供资助保障；鼓励企业兼并重组并提高行业集中度。

　　二、形势成因与调整逻辑

　　目前我国钢铁形势出现上述特点，既受到国民经济从早先景气扩张进入深度调整期的宏观环境变化影响，也与钢铁行业成本结构与政策环境等方面具体属性特征对产量与产能调节产生特殊制约作用有关，需要在透彻分析问题成因基础上设计应对政策。

　　产能过剩是景气扩张期企业过于乐观预期和投资与后续需求变化不一致的产物。新世纪初年我国经济超预期追赶伴随钢铁投资高增长，近年对扩张期累积失衡因素调整派生宏观经济增速与钢铁需求回落，早先过于乐观预期与投资决策在需求疲软形势下表现为产能过剩压力。宏观经济周期涨落会产生跨部门影响，因而调整困难不仅存在于钢铁部门。近年我国绝大部分工业部门产能利用率与物价指数都不同程度下降，显示与宏观经济涨落节奏相联系的需求变动，是包括钢铁在内诸多工业制造部门当下经营困难的共性根源。

　　然而钢铁行业价格降幅更大这个基本事实，无法仅从外部环境变动上解释，而是与钢铁业技术工艺与成本结构特点导致在供求失衡环境下数量调节特殊困难有关。市场机制对供大于求失衡通常从价格与数量两个方面加以调节。就数量调节而言，产量与产能调整是企业应对周期性与结构性供求失衡的基本方法。假定没有固定投入和成本，或固定投入可在无摩擦状态下快速变现从而摆脱沉没成本牵制，企业在需求相对和绝对收缩时可灵活减少产量与产能，那么失衡调整不一定伴随价格剧烈下降，甚至在逻辑分析意义上可能存在不阵痛调减过程。

　　但是真实世界里企业调减数量通常要支付代价伴随阵痛。越是在数量调减面临较大成本制约的行业，供大于求就必然通过更大幅度价格下降实现调整规律要求，这时企业从两害相权取其轻角度考虑则不得吞下亏损经营的苦果。观察不同行业技术与成本结构特点，有助于理解供大于求环境下现实调整的路径特点。钢铁业由于多方面特点调减数量特别困难，因而价格降幅和亏损程度更大。

　　现代钢铁生产技术特点使其具有较强规模效应，这意味着钢铁企业需耗费巨资购置设备装置建立生产系统，由此导致固定资本摊销折旧在总费用中比例较高。在正常合意的市场环境下，这方面特点使得钢铁企业具有单位产出平均成本随产出规模扩大而降低的优势，有利于企业通过扩大规模提升竞争力，因而在市场需求较快增长环境下企业具有较强扩张冲动。然而在需求逆向变化与产能过剩条件下，通过销售产品补偿巨大分摊成本的客观需要，也会导致企业调减产量面临特殊困难，使得一个理性决策企业可能不得不接受远低于平均成本的价格，形成钢铁行业似乎更愿降价竞争与不计亏损的市场表象。

　　除了巨大摊销成本制约作用外，钢铁厂的炼铁高炉如果焖炉停炉需要额外支付巨大成本，进一步增加钢企调减产量的经济困难。长流程综合钢铁厂生产能力由炼铁高炉与炼钢转炉等关键设备能力决定，高炉一旦建成点火投入生产便不能随意关闭，否则重新点火不仅要耗费大量能源和材料，而且可能损害高炉内部结构。因而在市场需求下降时，通过焖炉停炉调减产量在技术上虽有可能，但是要支付巨大经济代价，以至于通常不被钢铁企业决策者作为常规调节手段考虑。依据业内人士介绍情况，几百立方米较小规格高炉停炉一次需支付好几百万元成本，体积1000-2000立方米较大高炉一次性焖炉成本超过千万元，大型高炉焖炉或熄火停产要支付更高代价。

　　除上述技术与成本因素外，政府保护措施妨碍企业退出从体制扭曲角度妨碍调减数量。在行业面临周期性与结构性产能过剩形势下，受市场竞争规律与优胜劣汰机制作用，部分低效企业退出是调节产能过剩的实现方式之一。市场倒逼企业退出是对产量和产能的双重调整，当然也是阵痛较大的调整手段。在现实生活中，地方政府考虑钢铁企业就业、税收、增长效应，采用各种方法对需要退出企业加以保护延缓退出，形成所谓“僵尸企业”。另外一些大型国有企业集团，出于种种原因也可能对所属本应退出企业提供保护。上述政策因素进一步增加数量调整困难。

　　在数量调节受到较多限制场合，价格调整就会来得更加猛烈，构成近年深度调整背景下钢铁行业价格降幅较大而产量降幅较小特点的产业经济学根源。因而从经济分析逻辑看，钢铁业在近年调整期价格降幅较大，并非由于钢企天然乐意价格竞争，也不完全由于行业市场集中度太低，而是与行业技术与成本结构等特征属性制约市场调整规律的作用方式有关，与转型期体制扭曲因素妨碍不可持续钢铁企业正常退出有关。市场价格水平与产能利用率双双大幅下降，导致钢铁企业利润大幅缩水甚至出现巨额亏损。

　　不过经济学常识告诉我们，价格具有供求调节功能，价格下降本身是对供大于求产能过剩的现实调节手段。虽然价格下降对企业和行业都是一个痛苦过程，然而它提供了化解治理供求失衡的一剂苦药。一是调减钢铁企业当期投资，控制未来产能增量扩张。二是倒逼高杠杆与低效率企业退出，边际调减和整合产能存量。三是“奖对罚错”优胜劣汰，激励企业在动态演化中学习改进以提升决策效率，在长期对过度投资形成一种自发而积极的平衡力量。由此可见，目前钢铁困难形势从失衡调整角度看具有合规律性，钢铁政策应“找准病灶，对症下药”，围绕更好上述市场调整规律发挥作用设计选择具体内容。

　　三、钢铁业结构性改革政策

　　我国钢铁业过去几十年发展取得历史性成就，基于对钢铁业经济特征属性与中国现实经济条件分析，可推测钢铁业未来10-20年有望进一步提升进入全面崛起新境界，当下我国钢铁业正处于从世纪初数量扩张主导全球转向全面提升崛起的过渡调整期。鉴于钢铁业重要地位及其在调整期典型表现，政府高度重视钢铁业现实问题，近年出台实施了一系列结构性改革与调整政策并取得初步积极成效，下一步需坚持现行政策的改革调整正确取向，围绕更好助推市场调整规律平顺发挥作用目标加以充实完善。

　　第一，目前钢铁政策主要任务是要打赢化解产能过剩的攻坚战。关键是要硬化预算约束与强化市场纪律，充分发挥市场竞争优胜劣汰机制作用消化相对过剩产能。行政干预妨碍数量调整是目前钢铁业困难形势成因之一，为此政策着力点需集中针对控制与减少对缺乏自生能力企业提供各类保护补贴，进一步合理界定政府与市场作用边界以推进存量调整去产能进程。政府对所谓“僵尸企业”要“挪开呼吸机，拔掉输血管”， 为市场竞争规则决定企业去留创造政策空间，而不一定要由行政机构门“手拿生死簿，文件定去留”，直接决定企业命运。

　　第二，鼓励基于市场竞争规则实施的企业兼并重组。兼并重组是具有竞争优势企业扩大规模从并提升市场结构的重要途径之一，也是缺乏自生能力企业退出与化解产能过剩的现实手段之一。兼并重组需坚持市场化导向与运作，充分发挥市场机制决定作用并充分尊重企业主体意愿，同时发挥产业政策引导作用。要允许鼓励钢铁企业跨所有制和跨地区兼并重组，允许优秀民企并购国企更好发挥民企的体制优势与竞争活力。特定时期钢铁市场集中度应由市场机制与企业竞争决策内生决定，中国作为超大型钢铁生产和消费国其钢铁行业集中度自有特点，常规行业集中度指标与其他国家存在不可比因素，因而政策目标不宜过于重视这类指标具体数值高低。需总结早先兼并重组成功经验与教训，避免通过行政之手“拉郎配”发生过犹不及和事与愿违效果。

　　第三，要高度重视钢铁企业就业集中与企业退出对特定地区劳动市场可能产生的冲击，要求退出企业清盘与资产处置优先偿付拖欠员工工资与法定社保缴费，努力将调整产能过剩对员工福利影响控制到最低水平。同时切实发挥财政和社会政策“托底作用”，把中央财政1000亿元专项奖补资金真正优先用于补贴退出企业涉及的安置员工应有工资社保待遇、转岗就业培训与基本生活保障上。

　　第四，要发挥大国国内市场规模优势，积极发掘拓展钢铁潜在国内需求。现阶段我国储蓄资金充足，国内外资本品与原材料价格也较低廉，中西部经济相对后进地区应继续积极实施大规模基础设施建设，兼收推进城市化、短期稳增长与提振钢铁需求效果。我国房屋建筑采用钢结构比例与发达国家存在较差距，需适当提高房屋建筑用钢使用标准与逐步提升钢结构建筑比例。由于历史原因我国城市地下排水系统设计标准普遍偏低，越来越不适应城市规模拓展与人员及经济活动密度增加需要，近年雨季不少地方动辄出现“城区看海”和“路面抓鱼”之类景观就是明证。需更加重视并加快改建扩建城市排水系统，大幅提高排水管渠重现期参数，同时大规模兴建城市现代地下管廊系统，在提升城市化质量同时释放钢铁潜在需求。

　　第五，需调整钢铁外部政策，积极参与引导国际钢铁对话交流。近年全球钢铁产能过剩加剧背景下国际钢铁对话趋于活跃，从一个角度折射全球钢铁产业转移进入更具实质性与敏感性阶段，由此派生各类矛盾需通过国际对话加以调解。中国作为最重要钢铁新兴大国，通过对话维护发展钢铁行业开放的外部环境与我国利益具有一致性。G20杭州峰会首次在国际钢铁合作行达成共识具有积极意义，中国应在反思当今全球钢铁格局大重组规律与趋势，在参与国际钢铁对话上采取更加积极立场，努力使其更好发挥稳定维护开放环境的潜在正能量。

　　第六，实现我国钢铁全面提升崛起的最根本要求，是通过深化改革鼓励创新推动钢铁供给侧转型升级。要深入推进市场化体制改革，为国企与民企提供平等竞争的体制政策平台，释放改革红利与创造竞争繁荣。随着中国钢铁业整体从中高端向高端迈进，鼓励各类企业大胆进行前沿创新，引领全球技术演变趋势和潮流。要采用更严格环保标准，利用我国仍处在大规模投资发展阶段有条件，鼓励企业集成利用前沿环保技术以创造绿色生产环境。通过综合努力实现供给侧转型升级，推动钢铁品质从中高端向高端水平转变，技术工艺能力从追赶创新到引领前沿转变，环保排放从跟踪国际标准向提升行业标准转变，企业经营效率从接近国际先进水平向赶超国际先进水平转变。(作者卢锋 北京大学国家发展研究院教授)

　　注:本文系由作者“换个视角看钢铁