国家产业政策新观察：两大《意见》力推钢铁煤炭“去产能”

　　今年以来，围绕供给侧结构性改革，国家推出系列产业发展调整政策，尤其是针对钢铁和煤炭行业的去产能政策，引起业界极大关注。

　　据了解，不久前国务院相继发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(以下简称《钢铁意见》)和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(以下简称《煤炭意见》)，为未来五年我国推动钢铁、煤炭行业脱困升级提出政策指引，也标志着这两大产业化解过剩产能开启新阶段。

　　钢铁、煤炭产业去产能“组合拳”怎么打？如何用政策破解诸多现实制约？两大《意见》都有明确要求。

　　两大产业明确压减产能目标

　　两大《意见》均提出明确的压减目标，《钢铁意见》提出，从2016年开始，用5年时间，再压减粗钢产能1亿吨至1.5亿吨，实现行业兼并重组取得实质性进展，产业结构得到优化，资源利用效率明显提高，产能利用率趋于合理，产品质量和高端产品供给能力显著提升，企业经济效益好转，市场预期明显向好。

　　《煤炭意见》提出，在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3年至5年时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。

　　“钢铁产能在5年内减少1亿吨至1.5亿吨，煤炭产能在3到5年内减少5亿吨、减量重组5亿吨。”专家如此概括未来五年内，我国钢铁、煤炭产业化解产能的总目标。这意味着，我国钢铁和煤炭全国总量“天花板”已基本设定。

　　“再压减粗钢产能1亿吨至1.5亿吨的目标是合理的。”专家表示，在国际上粗钢产能利用率维持在80%及以上是比较合理的水平，按此推算，我国目前的约12亿吨粗钢产能应压减至10亿吨左右。

　　虽然最近一段时间国内钢价有所上扬，但仍难掩产能过剩导致的弱势运行态势。据中物联钢铁物流专业委员会近期发布的报告，钢铁行业PMI指数依然处在50%的荣枯线以下，这种状况已持续了23个月，反映出钢铁行业整体仍未脱离困境。

　　煤炭产能过剩形势同样严峻

　　数据显示，2015年末，秦皇岛港5500大卡市场动力煤平仓均价370元／吨，已跌至2004年水平，煤炭行业亏损面超过90%。

　　中国煤炭工业协会副会长姜智敏分析，受经济增速放缓、经济结构优化、能源结构变化、生态环境约束等因素影响，自2012年以来煤炭需求增速就逐步放缓。

　　“对于我国产能过剩规模最大、最严重的两个领域来说，完成未来五年的压减目标，是治愈两大产业困境的一剂良药。”有专家认为，完成新的压减任务尤为不易，因为新压减目标是在过去三年已化解钢铁9千多万吨、煤炭2亿多吨产能基础上提出来的。

　　去产能打出“组合拳”

　　去产能“组合拳”怎么打？如何走出以往产能“越淘汰越多”的怪圈？

　　《钢铁意见》提出4方面任务，包括严禁新增产能，化解过剩产能，严格执法监管，推动行业升级。

　　《煤炭意见》提出9方面任务，即，严格控制新增产能，加快淘汰落后和其他不符合产业政策的产能，有序退出过剩产能，推进企业改革重组，促进行业调整转型，严格治理不安全生产，严格控制超能力生产，严格治理违法违规建设，严格限制劣质煤使用等。

　　化解过剩产能需要“法规逼退”和“政策激励”双管齐下，这样的思路在两大《意见》中均有所体现。

　　比如《钢铁意见》一方面提出，严格执行环保、能耗、质量、安全、技术等法律法规和产业政策，达不到标准要求的钢铁产能要依法依规退出；另一方面强调，完善激励政策，鼓励企业通过主动压减、兼并重组、转型转产、搬迁改造、国际产能合作等途径，退出部分钢铁产能。

　　用制度保障做“减法”，《煤炭意见》的一系列规定明确细化。

　　“从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目。”

　　“对13类落后小煤矿等要尽快依法关闭退出。对产能小于30万吨／年且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿，要在1至3年内淘汰。”

　　与此同时，《煤炭意见》也强调了政策激励的手段。比如“鼓励大型煤炭企业兼并重组中小型企业，培育一批大型煤炭企业集团。利用3年时间，力争单一煤炭企业生产规模全部达到300万吨／年以上。”

　　据了解，截至2015年底，全国煤矿数量1.08万处，其中年产30万吨以下的小型煤矿7000多处，产量仅占全国煤炭年总产量的10%左右。煤矿数量多、集中度不高的现状，是煤炭行业去产能的难点。

　　国家发展改革委副主任连维良说：“大量小煤矿生产力水平较低，资源不能充分利用，同时市场主体过多也加剧了市场无序竞争。因此，要鼓励大型煤炭企业对中小型煤矿进行兼并重组，推动产业结构迈向中高端。”

　　两大《意见》还都强调要严格执法监督。

　　《钢铁意见》提出，严格依法处置生产工序单位产品能源消耗不达标的钢铁企业；对因工艺装备落后、环保和能耗不达标被依法关停的企业，注销生产许可证等。

　　《煤炭意见》也明确了“四个严格”的治理原则，即严格治理不安全生产，严格控制超能力生产，严格治理违法违规建设，严格限制劣质煤使用。

　　“《钢铁意见》提出的严格执法监管，是去产能的强有力手段。”有专家表示，仅就环保而言，初步统计，截至2015年底，约20%的钢铁企业环保不达标，其中40%左右的企业由于装备水平比较落后、改造升级难度大、资金紧张，环保达标无望，将面临依法退出。

　　值得关注的是，《钢铁意见》还提出，要引导钢铁制造业与“互联网+”融合发展，与大众创业、万众创新紧密结合，实施钢铁企业智能制造示范工程，制定钢铁生产全流程“两化融合”解决方案。

　　“我国钢铁行业集中度低、资源利用效率不高，因此‘互联网＋钢铁’在加快钢铁电商平台建设的基础上，还能进行全产业链的运营协调和整体优化，可以说是一举两得。”易居研究院智库中心研究总监严跃进说。

　　“无论钢铁还是煤炭，化解产能过剩，根本手段是市场，做好托底靠政府，成败关键在执行。”有专家这样总结。

　　有专家预测，在此态势下，我国煤炭、钢铁等产业“走出去”步伐将继续加快，海外布局或将成为未来五年优势企业的重要战略支点。

　　用政策破解制约因素

　　化解过剩产能所带来的企业重组、人员变动等系列问题如何解决，也是社会各界关心的焦点。

　　日前，国家发展改革委主任徐绍史表示，政府有一定的政策储备来支持化解过剩产能，地方政府也会比较稳妥地处理职工安置、企业债务和银行贷款问题。

　　此番出台的两大《意见》，就明确提出一些支持政策。

　　针对企业经营困难的现状，《煤炭意见》提出，金融机构对经营遇到困难但经过深化改革、加强内部管理仍能恢复市场竞争力的骨干煤炭企业，要加强金融服务，保持合理融资力度，不搞“一刀切”。

　　关于税收优惠，《钢铁意见》提出，加快铁矿石资源税从价计征改革，推动扩大增值税抵扣范围，将营改增范围扩大到建筑业等领域。

　　相比之下，人们最为关心的是去产能后的职工安置问题。

　　“之所以淘汰落后举步维艰，主要症结是企业退出面临着人、财、物等方面的处置难题，尤以人员安置问题最为棘手。”钢铁业专家陈子琦表示，按照人均粗钢产量300吨/年计算，要化解1亿吨至1.5亿吨产能，约有30万至50万职工需要妥善安置，这远非地方或企业自身力量所能完成的。

　　对此，《钢铁意见》中提出，设立工业企业结构调整专项奖补资金，按规定统筹对地方化解过剩产能中的人员分流安置给予奖补，引导地方综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式，加快处置“僵尸企业”，实现市场出清。

　　“要把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重。”《煤炭意见》提出，安置计划不完善、资金保障不到位以及未经职工代表大会或全体职工讨论通过的职工安置方案，不得实施。

　　《煤炭意见》还提出职工安置的四方面举措：一是挖掘企业内部潜力，对采取措施不裁员或少裁员的生产经营困难企业，通过失业保险基金发放稳岗补贴。二是对符合条件的职工实行内部退养。三是企业确需与职工解除劳动关系的，应依法支付经济补偿，并做好社会保险关系转移接续手续等工作。四是通过技能培训、职业介绍等方式，促进失业人员再就业或自主创业。

　　“中央已经拿出一大笔资金作为奖补资金，重点帮助国有企业安置困难职工。“徐绍史日前表示，有中央政府的指导，有各地政府的精心安排，化解过剩产能绝对不会出现第二次下岗潮。