改革与发展：钢铁供给侧结构调整的两个关键

　　核心提示：钢铁行业供需不匹配最显著的表现是总量供给过剩，停产或半停产的企业越来越多。畅通“僵尸”企业或“僵尸”产能的退出之路是当务之急。

　　产能过剩背景下，我国钢铁行业面临企业经营十分困难、出口贸易摩擦加剧两大突出问题。钢铁的粗放发展模式所导致的供需不匹配，需要通过供给侧结构调整提升全行业适应市场需求的能力。要抓住当前国企改革契机，提高钢铁行业资本流动性，优化供给侧结构，解决总量供给过剩难题；以严格规范市场秩序和引导供需合作模式创新为重点，促进新常态下行业发展。

　　钢铁行业是我国供给侧结构调整的战略重地，正面临着复杂严峻的经济形势。按国务院最新要求，全行业将从2016年开始，在5年内继续压减1亿-1.5亿吨粗钢产能，相当于目前总产能的1/10。钢铁行业脱困任务和产能压减任务都十分艰巨。钢铁供给侧面对的是企业生存的现实问题与行业未来的发展问题相互交织的现状，钢铁行业大变革必须做到改革与发展并重。

　　供给侧结构调整是解决钢铁业突出问题的有效途径

　　产能过剩背景下我国钢铁行业面临两大突出问题

　　2015年，我国钢铁行业产能利用率仅为71.15%。在此背景下，全行业正面临两大突出问题。

　　钢企主业亏损，经营十分困难。2015年，中钢协统计的大中型钢企平均销售利润率跌至零下；利税同比下降101.2%；亏损面为50.5%，同比上升33.67个百分点。特别值得注意的是，在2014年仍然保持一定盈利水平的大中型钢企主业也开始全线亏损，2015年的主业累计亏损超过1000亿元，占亏损总额的比重约154.96%，仅去年第四季度的主业亏损额就高达447.29亿元。

　　出口贸易摩擦加剧。2015年，我国钢材出口目的地已超60个国家和地区，全年累积钢材出口量为1.124亿吨，与上年同期相比增长19.9%，加上钢坯、钢锭的出口量，折合成粗钢出口量约1.25亿吨，占全球除中国之外65个主要产钢国和地区粗钢总产量的比重超过15%。出口量的不断增长并没有从根本上改善国内因需求下降导致的产能过剩现状，反而引发了越来越多的钢铁国际贸易摩擦。2015年，我国共发生139起钢铁国际贸易摩擦事件，涉及28个国家和机构，分别比2014年增加了55起事件、13个国家和机构。

　　根本原因是钢铁的粗放发展模式所导致的供需不匹配

　　我国钢铁产能过剩同时具有总量过剩、结构过剩和周期过剩特征。周期过剩是指全行业正面临全球经济不景气的外部环境压力。钢铁供需不匹配主要是指总量过剩和结构过剩：第一，总量过剩，行业平均产能利用率近年来一直维持在较低水平。第二，结构过剩，普通钢产品供应充足，很多高端钢材供大于求；特殊用途钢材供应能力不足，在一些尖端领域、细分市场领域国内生产仍为“空白”；相对于普通钢市场的饱和，低质、低效产品却仍有市场空间。我国虽然粗钢产量增速小幅下滑，但总产量依然保持较高水平，企业经营困难主要还是由于产品“不挣钱”所导致。钢材出口量持续增长，但出口效益却在不断下滑。不论是国内市场还是国际市场，都存在结构性过剩问题。

　　钢铁行业长期以来的粗放发展模式导致了目前供需不匹配的现状。钢铁行业面临的两大突出问题，表面看是由产能过剩引发，实则是供需不匹配所导致。经济高速发展阶段，钢企只要有能力生产就有收益，从而逐步形成了“重产、轻需”和“重量、轻质”的传统供应观。经济发展新常态下，钢铁市场特征正在从规模供应为主转变为需求导向为主，但我国钢铁供应的模式转型才刚刚起步，显然无法满足市场需求。国际市场同样存在与国内市场相类似的供需不匹配问题。目前，我国钢材的出口仍在延续粗放供应模式。国内钢企只是将短期内具有价格优势的产品从过剩的国内市场转移至容量有限的国际市场。这些产品在国内市场大众化，出口到国外同样缺乏让进口国“服气”的核心竞争力。

　　通过供给侧结构调整提升钢铁行业适应需求的能力

　　实施供给侧变革是根本性解决问题的有效途径。两大现实问题的突出表现真实反映了我国钢铁行业长期以来未能突破的“大而不强”痼疾。问题的解决需要同步推进两项任务：其一是改革供给侧的低效结构，其二是转变传统的粗放发展模式。这两项任务必须在供给侧结构调整的大背景下同步推进。市场结构的优化需要政府和市场共同发挥作用，同时，市场中的企业也要积极转变发展模式。具体到供给侧的微观主体，钢企的变革就是要提升自身适应市场需求的能力，将“重产、轻需”和“重量、轻质”的传统供应观转变为“重需、重质”的全新供应观。

　　促进钢铁供给侧结构调整要做到改革与发展并重

　　促进钢铁供给侧结构调整，既要把解决当前现实困难作为突破口，也要以实现行业竞争力提升和长期发展为目标。

　　抓住契机，提高资本流动性，优化供给侧微观结构

　　钢铁行业供需不匹配最显著的表现是总量供给过剩，停产或半停产的企业越来越多。畅通“僵尸”企业或“僵尸”产能的退出之路是当务之急。

　　亏损钢企只是产能“停下来”而非“退出去”，钢铁行业的产业组织结构需进一步优化。此轮钢铁行业的下行形势始于2011年第四季度，其间，亏损企业的数量不断增加。在此背景下，钢铁行业本可以开始新一轮的优胜劣汰，但现实恰恰相反，行业集中度在严峻的市场形势下反而呈现下降趋势。2015年，我国粗钢产量前10名企业的产业集中度为34.2%，与2014年和2013年相比分别下降了0.8和5.2个百分点。相当一部分已经亏损或接近亏损边缘，一些停产的钢企只是生产线“停下来”，而非产能或企业“退出去”。供给侧的组织结构需要大范围优化。

　　钢铁行业组织结构难以有效优化，主因之一是制度制约下的资本流动性较差，尤其是跨地区、跨所有制流动，导致越来越多“停下来”的产能无法实质性退出，成为“僵尸”状态。企业经营难以为继的结果通常有两个，一是重组，包括兼并重组和破产重组；二是破产清算。比较而言，重组更有利于行业资本重构、资源优化以及后续保障的开展。但目前，我国钢企间的重组受制度制约很难实施。按所有制划分，我国钢企分为国有和民营两类。国有又分为央企和地方国企。首先，国有资本管理体制长期以来存在的一些问题，制约了资本在国有部门和民营部门之间的双向流动。其次，部门和地区利益制约了资本跨省区以及央、地之间的流动。因此，我国钢企的兼并重组主要是在民营企业之间、省内国有企业之间和央企之间进行。

　　目前，我国大中型钢企的亏损面已超过50%，全行业的亏损面数据更高。据统计，我国目前有钢铁生产企业500多家，其中民营钢企400余家。按60%亏损面计算，约有300余家钢铁生产企业亏损，越来越多的钢铁生产线处于停产或半停产状态，也就是“僵尸”状态。300余家亏损钢企能否扭亏关键看市场。在钢铁总需求下降、大气污染防治和节能减排要求日益严格的情况下，300多家钢企的“僵尸”产能很难全部恢复生产。假定市场好转，亏损面降至30%，仍然有至少150家钢企存在“僵尸”产能；亏损面降至20%，仍然有至少100家钢企存在“僵尸”产能。假定市场维持现状，若将60%亏损面降为30%，必须要有100家钢企退出“僵尸”产能。这就意味着，从降低钢铁行业亏损面的角度考虑，至少要有100家钢企面临“僵尸”产能退出的选择。从产业集中度角度考虑，要将目前我国钢铁行业的产业集中度从34.2%提高到50%，前十大钢企的产量应达到2.75亿吨左右，需要比目前提高合计产量1.27亿吨。2.75亿吨粗钢产量接近于目前我国14家粗钢年产量在1000-2000万吨钢企2015年的产量之和。我国500余家钢铁生产企业中，产量超过500万吨的只有33家。按照国务院最新治理钢铁过剩产能目标：从2016年始，用5年时间再压减粗钢产能1-1.5亿吨。不论从哪个角度分析，我国钢铁行业兼并重组的任务还十分艰巨。钢铁行业“僵尸”产能如果仍然维持生产线停下来的状态，钢铁业的组织结构就难言优化。

　　将组建国有资本投资、运营公司与提高钢铁行业资本流动性相结合，有效解决行业组织结构优化难题。随着亏损时间的持续，一些规模较小的民营钢企会以破产清算的方式直接“退出”，绝大部分大中型钢企或其下属单位、一定数量的较小规模民营钢企将会以重组方式“退出”。解决资本流动性问题的时间已经非常紧迫。尽快组建跨省、跨央地（央企、地方国企）的钢铁行业国有资本投资、运营公司，真正实现向“管资本”转变，要关注国有资本的长期和整体收益，而不再刻意强调国有资产在单个项目中的短期保值增值。这样的制度设计，既能够破除钢铁行业资本跨区域流动的障碍，也将有助于解决国有资本的退出以及跨所有制流动难题。

　　创新供需合作模式从供给侧发力拓展市场

　　从严格规范市场秩序和引导供需合作模式创新为重点，促进新常态下的行业发展。实现供需匹配要“两条腿”走路，既要优化供给侧微观结构，也要进一步拓展消费市场。从供给侧发力拓展市场，可从治理和创新两个方面推进。

　　严格规范市场秩序，重点整治非法、违规钢材产品供应，为合规产品腾出市场空间

　　近年来，我国对钢铁市场加大了整治力度，取得了明显成效，但依然存在非法、违规现象。非法现象没有被杜绝，一些不具备资格的企业仍可非法生产；税收、环保、用工监管存在漏洞，少数钢企为降低生产成本而采取偷漏税、偷排放、将工业固体污染转为气体污染、降低用工标准等违规手段。市场秩序不规范导致生产违规、质量违规、纳税违规的“三违产品”依然能够销往市场，破坏了市场的公平原则，挤占了正规企业合格产品的生存和发展空间。

　　市场治理的基本思路：杜绝地方政府对统计外钢铁产品的“不作为”，以完善生产监管和严格规范上游钢铁生产加工、下游建材应用标准为重点，沿产业链多环节治理，让不合规钢铁产能、不合格钢材产品没有市场空间。

　　以满足市场需求为核心找准钢铁行业供应短板，引导供需开展合作模式创新，提升高质、高效钢材的国内、国际供应能力

　　此轮钢铁产能过剩也具有结构性过剩特征，技术含量较高的特殊钢市场供应短缺，很多应用于特殊领域、专业领域，具有耐高压、耐高温、耐低温、抗腐蚀、轻量化等功能的合金钢仍然以进口为主。从国际市场看，我国出口的钢材主要是“大路货”，钢企出口的模式特点是“大规模供应、低价格制胜”。产品能够迅速抢占国际市场主要源于价格优势，品质能够满足当地市场的基本要求，但在质量、品种或服务方面缺乏独特优势。而且，由于技术含量不高，国内供应充足，同质化竞争不可避免。

　　综合分析，我国钢铁行业的供给侧存在技术短板：在很多特殊领域、专用领域存在技术短缺或空白；行业的传统思维是规模导向，大型钢企不注重规模小、门槛高的高精尖细分领域，形不成差异化发展，造成了产能结构性过剩的局面；在短缺环境下形成的客户服务意识不强，产品的针对性和灵活性不足，很容易被同类产品替代，再加上上游钢企之间竞争激烈，上游与下游客户之间也难以形成紧密的合作关系。

　　解决问题的基本思路：转变传统的单一规模化供给思维，将规模效益与差异发展相结合，实现做精做强。要做到有“退”有“进”，在退出过剩产能的同时也要针对供应短板加快创新突破，进入高质、高效钢材产品领域。鼓励钢企积极与国内外客户开展以问题为导向的技术合作，强化设计、研发、加工、售后等配套服务，增强产品的功能性、独特性和灵活性，通过品种、品质、服务“三制胜”保持竞争优势，巩固老市场、拓展新市场。

　　促进钢铁供给侧改革调整的五大政策建议

　　明确钢铁行业减量化发展方向

　　坚持减量化的基本原则不动摇，尤其是钢企间的重组要确保产能实质性削减而非几家企业的简单加总，培育“重需、重质”的全新供应模式就不能走规模导向的老路。要在有减有增之中实现行业结构优化和供需再平衡，不能一味强调减少，不能一刀切式限制符合未来需求和结构调整要求的“量”：“减量”包括减少粗钢总产量、以“僵尸”产能为代表的低效产能、“僵尸”企业以及富余人员；“增量”是指增加具有高标准、差异化、个性化特征的产品，高质、高效产能以及更高素质的从业人员。引导企业在由“量”向“质”的转变中进行结构调整，通过差异化的品种、品质、服务决胜市场。

　　组建跨省、跨央地的区域型国有钢铁投资、运营公司

　　可将钢铁结构调整与实施国有资本管理体制改革相结合，组建跨省、跨央地的区域型国有钢铁投资、运营公司，同时探索混合所有制改革。我国拥有的若干钢铁基地以及多点成面形成了几大各具特征的供应区域是进一步整合的基础。国家资产管理部门和行业管理部门牵头，开展以企业为主的专项调研，保障组建的科学性和可行性。组建方案要充分考虑以管资本为主的组织架构设计、充分考虑组建后不良资产的统一处置问题，为组建后的进一步改革和结构优化调整打下良好基础。接下来还要推进国有性质的“僵尸产能”退出以及大中型钢企的创新发展，积极探索国有钢企与具有较强竞争力的民营钢企、与在高精尖合金产品领域已形成一定能力的民营钢企之间的混合所有制改革。

　　支持民营钢企间以总产能缩减为特征的兼并重组

　　考虑我国钢铁行业中的民营钢企数量较多，其中又不乏有较强竞争力企业的现状，应支持民营钢企间的兼并重组。充分发挥市场的决定性作用，对于低效产能不再以救助为主，而是支持有实力的民企开展重组工作。政府的工作重点是保障重组过程的有序开展以及政策引导。

　　严格供和需两端监管

　　形成政府、市场与社会的多元化治理。在非法、违规钢材产能密集区建立不同政府部门间的协调监督机制；发挥行业协会在中央政府与企业间的沟通职能，形成正规企业联合抵制非法产能的行业风气；发挥新闻媒体等社会主体的舆论监督作用，形成广泛的社会监督体系。进一步规范废钢回收、加工、利用市场，严格监督农村建筑、具有公益性城市建筑等领域的钢材产品质量，有效打压非法、违规产能的市场空间。建立非法、违规钢铁产能集聚区“黑名单”，避免这些产能关闭后的“死灰复燃”。进一步完善生产环节监管体系，重点从动态环保监管、税收监管、用工监管三个方面整治违规生产。

　　引导供需企业联合创新，攻克供应短板

　　财政资金支持的主体应以钢铁研发平台为主，可以是企业建立的研究机构，也可以是第三方建立的公共平台。鼓励钢铁下游消费企业和上游生产企业联合参与同一项技术的平台研发，以稳定的需求激励传统钢企开拓新兴市场。重点支持机械制造业对外依存度高的钢材原材料，包括核心零部件以及汽车、船舶、家电等行业必需的特钢和轧钢新产品的技术研发，突破高尖端产品国产化瓶颈。

　　（作者：国务院发展研究中心“化解产能过剩长效机制”课题组）